لزوم تحول در نظام برنامه ریزی توسعه : به بهانه برنامه هفتم

اله مراد سیف /

سابقه برنامه ریزی اقتصادی در جهان به روی کار آمدن نظام سوسیالیستی در شوروی سابق برگشت دارد . پس از جنگ دوم جهانی نیز با استقلال یافتن بسیاری از کشورهای مستعمره و آشکار شدن فاصله میان کشورهای توسعه یافته با کشورهای عقب مانده، لزوم برنامه ریزی اقتصادی برای دست یافتن به توسعه یافتگی عمومیت یافت و کشور ما نیز که با روی کار آمدن رضاشاه در حال تجربه دوران شبه مدرنیسم بود، اولین برنامه عمرانی هفت ساله خود را در ۱۳۲۷ تهیه و اجرایی نمود. در مجموع تا قبل از انقلاب اسلامی دو برنامه هفت ساله و سه برنامه پنج ساله تهیه و اجرایی گردیدند .پس از انقلاب اسلامی، به دلیل شرایط انقلاب و سپس جنگ تحمیلی تا یک دهه فرصت برنامه ریزی اقتصادی فراهم نیامد. پس از جنگ ، اولین برنامه توسعه پنج ساله در سال ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۲با محوریت بازسازی اقتصادی به اجرا گذاشته شد و بعد از آن نیز اجرای برنامه های پنج ساله دوم تا ششم را شاهد بوده ایم . بدون تردید هم در ایران و هم در جهان، برنامه ریزی اقتصادی نتایج مثبت زیادی داشته است و در مجموع قابل دفاع ارزیابی می شود. با این حال، به دلیل تحولات زیاد دهه های اخیر  که جهان شاهد آن بوده است، امروزه نگاه جدیدتری به برنامه ریزی اقتصادی وجود دارد و در مجموع نسبت به گذشته از اهمیت و جایگاه برنامه ریزی در بسیاری از کشورها کاسته شده است. تحولات جهانی را می توان در دو محور جهانی شدن همراه با سرعت بالای تحولات اقتصادی (که پیش بینی را برای یک دوره میان مدت دشوار ساخته است) و تغییر شیوه های حکمرانی از متمرکز به غیر متمرکز (به دلیل ناکارآمدی شیوه های گذشته) و نیز دخالت و نقش بیشتر بازیگران غیر دولتی در آن خلاصه کرد . در ایران، الگوی برنامه ریزی اقتصادی در دو برنامه عمرانی اول قبل از انقلاب ساده و شامل مجموعه ای از طرحهای عمرانی بود . پس از آن با استفاده از مشاوران خارجی از دانشگاه هاروارد الگوی برنامه ریزی جامع برای برنامه سوم عمرانی قبل از انقلاب بکار گرفته شد و تا زمان حاضر نیز همین الگو در حال اجرا بوده است و لذا الگوی برنامه ریزی توسعه از برنامه سوم قبل از انقلاب تا هم کنون که سال پایانی برنامه ششم پس از انقلاب را سپری می کنیم، تحول و یا تغییری را تجربه نکرده است. در این یادداشت به لزوم این تحول اشاره خواهیم کرد و پیشنهادهایی در همین راستا خواهیم آورد .

ابتدا لازم است نظام برنامه ریزی به اختصار تعریف شود. اگر برنامه را سند حاوی اهداف، سیاست ها و ابزارهای سیاستی تحقق اهداف در یک دوره مشخص زمانی بدانیم، نظام برنامه ریزی را می توان فرایند تهیه، تصویب، اجرا و نظارت و ارزیابی برنامه تعریف نمود. الگوهای برنامه ریزی نیز بسیار متنوع می باشند که از جمله آنها الگوی برنامه ریزی جامع می باشد . در برنامه ریزی جامع تلاش می شود ضمن تعریف اهداف کلی مانند تحقق رشد اقتصادی، کاهش وابستگی، توزیع عادلانه و از این قبیل ، برای شاخص های کلان اقتصادی مانند نرخ رشد تولید ملی، نرخ رشد بهره وری، نسبت های پس انداز و سرمایه گذاری، نرخ تورم، نرخ بیکاری و غیره هدفگذاری صورت گرفته و سیاست های اقتصادی هماهنگ برای تحقق این اهداف، با بکارگیری همه ظرفیت های دولتی و غیر دولتی پیشنهاد شود. به علاوه برنامه ریزی جامع در برگیرنده همه حوزه های اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی می باشد و حوزه  شمول آن همه سطوح ملی، بخشی و منطقه ای را در بر می گیرد. طرح ها و پروژه ها ابزارهای تحقق برنامه هستند. در تعریف برنامه ریزی جامع گفته می شود که برنامه ریزی جامع یک برنامه عمومی و کلی است که در آن همه جزئیات تصریح شده و همه بخشها و حوزه های اقتصادی به یک اهمیت و در قالب یک سیستم جامع، سازمان یافته و ارگانیک مدنظر قرار میگیرند.

عملکرد برنامه ریزی جامع در ایران بویژه پس از انقلاب، به رغم برخی موفقیت ها، تناسب خوبی با منابع بکارگرفته شده نداشته و چندان امیدوار کننده نبوده است . ساده ترین نشانه این ناکارآمدی را می توان ضعف عملکرد شاخص های کلان اقتصادی (مانند نرخ های بالای تورم و بیکاری و نرخ رشد اقتصادی ناچیز) بویژه در دوره پس از انقلاب معرفی کرد . اگرچه شرایط تحریم های اقتصادی می تواند در این عملکرد موثر بوده باشد، اما سهم نظام برنامه ریزی اقتصادی در ایجاد این وضعیت همچنان برجسته می نماید.اما چرا نظام برنامه ریزی جامع عملکرد مناسبی نداشته و جایگزین آن چه می تواند باشد ؟

واقعیت این است که نظام برنامه ریزی جامع، اگرچه در نگاه اول کامل و بدون نقص می نماید، اما برای پیاده سازی در عمل نیازمند الزاماتی اساسی است که کمتر می تواند وجود داشته باشد . برخی از این الزامات به قرار زیر است :

• هدایت برنامه در چارچوب تعیین شده اصلی ترین رکن در برنامه ریزی جامع می باشد. با این حال، در عمل هیچ سازکار مشخصی برای آن وجود ندارد .
• برنامه ریزی جامع مستلزم داشتن تصویر نزدیک به واقع از آینده و برآورد دقیق شرایط در افق ۵ ساله پیش رو می باشد. سرعت بالای تحولات اقتصاد جهانی در عمل بسیاری از پیش بینی ها را بی اعتبار ساخته و برآورد های انجام شده را که مبنای برنامه ریزی قرار می گیرند غیر دقیق خواهد ساخت.لذا،درصد تحقق اهداف نیز به همان نسبت کاهش خواهد یافت.
• برنامه ریزی جامع نیازمند تحقق هماهنگ سیاست هایی است که در عمل هیچ سازکار مشخصی برای هماهنگی میان آنها وجود ندارد . برای مثال سیاست های پولی ، مالی ، ارزی ، تجاری و غیره هر یک متولی خاص خود را داشته و دستگاه مشخصی برای ایجاد هماهنگی میان آنها تعریف نشده است. اگرچه در عمل شوراهایی مانند شواری اقتصاد، شورای پول و اعتبار و از این قبیل وجود دارند، لیکن این شوراها اولا تا حدودی بخشی هستند و ثانیاً فاقد ساختار مناسب برای رصد، سنجش، ارزیابی و نیز راهبری مجموعه سیاست های اقتصادی می باشند .
• دستگاه برنامه ریزی اقتصادی در کشور ما با این که مستقیماً زیر نظر رئیس جمهور می باشد، اما فاقد قابلیت و نیز اختیارات لازم برای راهبری برنامه اقتصادی است . بیشترین تمرکز سازمان برنامه بر تهیه برنامه قبل از تصویب مجلس بوده و در مرحله اجرا فاقد نقش موثر نظارتی برای تحقق اهداف برنامه می باشد.
• ظرف اجرای برنامه در عمل برنامه های یکساله در قالب بودجه های سنواتی می باشند. با این حال، تجربه نشان داده است که بودجه های سالانه بدون هیچ الزام مشخصی برای داشتن برنامه یک ساله یِ منطبق بر برنامه پنج ساله مصوب تهیه و پیشنهاد می شوند و در مرحله تصویت نیز هیچ انطباق سنجی میان آنها با برنامه های مصوب توسعه صورت نمی گیرد . لذا در عمل شاهد تفوق و اجرایی شدن بودجه های بدون برنامه و دور زدن برنامه توسعه توسط بودجه های سالانه هستیم که اولین نتیجه منفی آن خارج شدن برنامه های مصوب از جامعیت خود و دور شدن آنهادر اجرا از اهداف مصوب می باشد .
• برنامه های پنج ساله به رغم ترتیبات قانونی زیاد، شامل ابلاغ سیاستهای کلی برنامه توسط رهبری، تهیه آن توسط سازمان برنامه و تصویب آن در مجلس و شورای نگهبان، در عمل اساساً فاقد ضمانت قانونی مشخص برای اجرای شدن بوده و از هیچ سازکار روشنی برای ایجاد تعهد و نیز پاسخگویی دولت ها در برابر انحرافات از اهداف مصوب برخوردار نمی باشد. لذا درصد تحقق اهداف این برنامه ها در همه سال های پس از انقلاب بسیار اندک و در حدود یک سوم یا کمتر بوده است . البته این درصد در برنامه های قبل از انقلاب به دلیل وفور درآمدهای نفتی بالا بوده است.

به طور خلاصه، نظام برنامه ریزی اقتصادی در ایران چندان کارآمد نبوده و تداوم آن نمی تواند تضمین کننده حل مسایل اساسی در آینده اقتصاد ملی باشد . از طرف دیگر، به دلیل نقش و جایگاه مهم دولت در اقتصاد همچنان نیازمند برنامه ریزی اقتصادی برای جهت دهی به فعالیت های اقتصادی و تخصیص درست منابع و توسعه زیرساختی و نهادی هستیم. لذا، چاره ای جز ایجاد تحول در نظام برنامه ریزی اقتصادی کشور نداریم . این تحول البته همه فرایند نظام برنامه ریزی،از تهیه و تدوین تا نظارت و ارزیابی و نیز همه ابعاد نظری، اجرایی، حقوقی، نهادی و ساختاری آن را شامل می شود که در هر یک از آنها مباحث زیادی وجود دارد و در این یادداشت مجال پرداختن به آنها نیست. در اینجا با نگاهی اصلاحی (و نه لزوماً تحولی) پیشنهادهایی برای افزایش کارآمدی و اثر بخشی الگوی فعلی برنامه ریزی جامع مطرح شده است . در این رابطه به نظر می رسد اصلاحات زیر می باید مورد توجه قرار گیرند :

• کاستن از تمرکز فعلی در برنامه ریزی: در دهه های اخیر تحولات جهانی در کشورها به سمت دور شدن از الگوهای متمرکز بوده است. در الگوهای حکمرانی جدید، اختیارات بیشتری به ایالات و مناطق داده شده و تا اندازه زیادی برنامه ریزی منطقه ای جای برنامه ریزی ملی را گرفته است. برنامه ریزی منطقه ای در ذات خود به دنبال افزایش کیفیت زندگی در مناطق براساس ظرفیت های درونی است که در یک فرایند قابل تحقق است.  اگرچه در ایران از ابتدا برنامه ریزی منطقه ای مورد توجه بوده، لیکن همیشه این الگوی برنامه ریزی در حاشیه قرار داشته و آنچه در عمل وجود داشته منطقه ای کردن برنامه های ملی در اجرا بوده است. آنچه لازم است در این محور انجام شود منطقه بندی کشور متناسب با شرایط جدید، تعریف اختیارات قانونی مناطق برای برنامه ریزی و اجرای برنامه ها در بهره برداری از ظرفیت های هر منطقه و کاستن از عدم تعادل های موجود و نیز جلوگیری از مهاجرت جمعیت و افزایش مشارکت عملی مردم در برنامه های توسعه می باشد.
• کاستن از سیاست های دستوری و جایگزینی آنها با سیاست های ارشادی: دولت ها امروزه بیشتر به سیاست های ارشادی روی آورده اند. این رویکرد می تواند مبنای اصلاح نقش و جایگاه دولت در اقتصاد قرار گرفته و زمینه مناسب تری برای افزایش مشارکت مردم و کاستن از بار هزینه ای بودجه عمومی فراهم سازد .
• تفکیک دقیق تر وظایف و مسئولیت ها در سطوح برنامه ریزی: سطوح برنامه ریزی از جهت ماهیت شامل سطوح کلان، فرابخشی و بخشی و از نظر فضایی شامل برنامه ریزی در سطوح ملی، منطقه ای و استانی است . ایجاد هماهنگی میان این سطوح برنامه ای و ایجاد یکپارچگی میان آنها و پیش بینی سازوکار لازم برای حفظ این یکپارچگی در اجرا، از محورهای مهم اصلاح نظام برنامه ریزی است .
• استفاده از روش برنامه ریزی هسته ای (در برنامه های فرابخشی) : از برنامه ریزی مبتنی بر هسته های کلیدی می توان برای حل مسایل فرابخشی استفاده کرد . در این شیوه برنامه ریزی ابتدا با بهره گیری از ظرفیت های علمی و کارشناسی در هر بخش، موضوعات اساسی و خط دهنده (به عنوان هسته های کلیدی برنامه) تعیین شده و برای آنها پروژه هایی مشخص میشود. هدف در هر برنامه هسته ای حذف یک مانع توسعه و یا ایجاد یک قطب توسعه می باشد . برای مثال، اگر مساله آب در کشاوری یک مانع جدی برای توسعه است، مجموعه پروژه هایی حول این مساله تعریف و با مسئولیت مشخص یک وزارتخانه و با همکاری سایر دستگاههای ذیربط تلاش می شود این مانع در زمان مشخصی برطرف گردد .در این صورت موضوعاتی مانند بهره وری انرژی ، امنیت غذایی ، توسعه گردشگری ، توسعه ترانزیت ، توسعه دریا محور ، مناطق آزاد و از این قبیل می توانند در برنامه ریزی هسته ای مورد توجه قرار گیرند.
• با عنایت به آنچه گفته شد لازم است قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ ، پس از پنجاه سال که از اجرای آن می گذرد مورد بازنگری اساسی قرار گیرد و در قانون جدید محورهای پیشنهادی مورد توجه واقع شوند .

نتیجه کلی :

برنامه ریزی توسعه با سابقه بیش از هفتاد ساله یِ خود در ایران حاوی تجارب مثبت و منفی زیادی است که همه آنها می باید مورد توجه قرار گیرند . هم اکنون ما در آستانه تدوین برنامه هفتم توسعه پس از انقلاب هستیم . تجارب گذشته نشان داده است الگوی فعلی برنامه ریزی توسعه به رغم برخی موفقیت ها،  فاقد کارآیی لازم برای گره گشایی از تنگناهای توسعه می باشد . برخورد تشریفاتی و اداری با این برنامه ها موجب شده که شاهد تکرار اهداف در برنامه های پنج ساله باشیم.اگرچه نمی توان در نتایج مثبت ایجاد برخی زیرساخت ها و نیز امکانات عمومی مانند بیمارستان ها و مراکز آموزشی و راه ها و جاده ها و شبکه های حمل و نقل و ارتباطی و غیر تردید کرد، لیکن حجم منابع بکار گرفته شده (از جمله بیش از ۱۴۰۰ میلیارد دلار درآمدهای نفتی پس از انقلاب تا کنون)، تناسب لازم را با نتایج نداشته است . بعلاوه ، به جرئت می توان گفت که مسایل ساختاری اقتصاد در نیم قرن گذشته بهبود نیافته و در سالهای اخیر با فشار تحریم های خارجی مزمن نیز شده است . از نظر ما محور این تجدید نظر می باید تلفیق برنامه ریزی کلان (برای بهبود شاخص های اساسی رفاه و عدالت)، برنامه ریزی منطقه ای (با خروج از عدم تمرکز و دادن اختیارات وافی به مناطق و استان ها) و نیز برنامه ریزی هسته ای (در اجرای موثر برنامه های فرابخشی برای تمرکز دادن منابع مالی و مدیریتی بر مسایل اساسی) باشد .بدون تردید، تلفیق شایسته سه روش برنامه ریزی کلان، منطقه ای و هسته ای به عنوان یک الزام اساسی برای ایجاد تحول در نظام برنامه ریزی توسعه، نیازمند بازنگری در قانون برنامه و بودجه ای می باشد که نیم قرن از عمر آن گذشته است .