در اقتصاد ایران :دوگانه دولت ـ بازار یا مدیریت-آشفتگی؟
در اقتصاد ایران :
دوگانه دولت ـ بازار یا مدیریت-آشفتگی؟
اله مراد سیف
چکیده
در سالهای اخیر، بخش مهمی از توصیههای سیاستی در اقتصاد ایران بر مبنای تقویت سازوکار بازار، آزادسازی قیمتها، افزایش نرخ بهره، کاهش مداخلات دولت، اصلاح نرخ ارز، افزایش قیمت انرژی و کاهش تعرفههای وارداتی مطرح شده است. این توصیهها عموماً بر این فرض استوارند که ناکارآمدی اقتصاد ایران نتیجه دخالت گسترده دولت و وجود قیمتهای دستوری است و هرچه بازار آزادتر شود، کارآیی افزایش مییابد و رانت کاهش پیدا میکند.
با این حال، مسئله اساسی این است که اقتصاد ایران در شرایط تحریم، نااطمینانی سیاسی، ضعف رقابت، انحصار، نابرابری دسترسی به اطلاعات و منابع و کاهش قدرت خرید خانوار، با یک «بازار کامل و رقابتی» مواجه نیست. در چنین شرایطی، آزادسازی قیمتها الزاماً به افزایش تولید، کاهش قیمت یا حذف رانت منجر نمیشود؛ بلکه ممکن است رانت موجود را از گروهی به گروه دیگر منتقل کند و هزینه اصلی آن را مصرفکنندگان و تولیدکنندگان کوچک بپردازند.
بنابراین دوگانه اصلی اقتصاد ایران در شرایط فعلی الزاماً «دولت یا بازار» نیست، بلکه « مدیریت یا آشفتگی » است. مدیریت اقتصادی به معنای قیمتگذاری کور و دائمی یا حذف سازوکار بازار نیست؛ بلکه به معنای ایجاد ثبات، تنظیم بازارهای مختل، کنترل انحصار، حمایت هدفمند از تولید و حفظ قدرت خرید مردم تا زمان شکلگیری رقابت واقعی است.
مقدمه
بازار در نظریه اقتصادی، سازوکاری برای هماهنگکردن تصمیمهای تولیدکنندگان و مصرفکنندگان است. قیمتها در یک بازار رقابتی، اطلاعاتی درباره کمیابی، تقاضا و هزینه تولید منتقل میکنند و رقابت، بنگاهها را به کاهش هزینه و بهبود کیفیت وامیدارد.
اما وجود قیمت و معامله بهتنهایی به معنای وجود بازار رقابتی نیست. بازار زمانی میتواند چنین نقشی ایفا کند که دسترسی بازیگران به اطلاعات و منابع نسبتاً متوازن باشد، انحصارها محدود شوند، قواعد بازی ثبات داشته باشند، حقوق مالکیت و قراردادها قابل اتکا باشند و هیچ گروهی از امتیازهای ویژه و دسترسی ترجیحی به منابع عمومی برخوردار نباشد.
اقتصاد ایران در شرایط کنونی با مجموعهای از اختلالها مواجه است: تحریم و محدودیت تجارت خارجی، نوسان شدید نرخ ارز، کسری بودجه، تورم مزمن، ضعف سرمایهگذاری، انحصار در برخی صنایع، دشواری تأمین مالی، نااطمینانی نسبت به آینده و کاهش مستمر قدرت خرید خانوارها. در چنین محیطی، آزادسازی قیمتها بدون اصلاح ساختارهای قدرت و رقابت، ممکن است به جای ایجاد کارآیی، به افزایش نااطمینانی و تشدید فشار بر جامعه منجر شود.
ازاینرو، لازم است پیش از تکرار نسخههای کلی آزادسازی، به این پرسش پاسخ دهیم که آیا اساساً شرایط لازم برای عملکرد بازار رقابتی فراهم است یا خیر.
بیان مسئله: آیا بازار واقعی وجود دارد؟
بخش مهمی از ادبیات اقتصادی، دولت و بازار را دو سازوکار جایگزین یکدیگر تصور میکند. بر اساس این نگاه، هرچه دولت بیشتر مداخله کند، فضای بیشتری برای رانت و ناکارآمدی ایجاد میشود و هرچه تصمیمگیری به بازار واگذار شود، قیمتها واقعیتر، تخصیص منابع کارآمدتر و انگیزه تولید بیشتر خواهد شد.
این استدلال در شرایطی میتواند اعتبار داشته باشد که بازار از رقابت، شفافیت و دسترسی نسبتاً برابر برخوردار باشد. اما در اقتصاد ایران، بسیاری از بازارها چنین ویژگیهایی ندارند. در برخی بازارها، چند بنگاه بزرگ نقش اصلی را ایفا میکنند؛ در برخی دیگر، دسترسی به ارز، اعتبار بانکی، انرژی، مجوز، زمین یا اطلاعات، میان فعالان اقتصادی برابر نیست. همچنین بخش بزرگی از تولیدکنندگان کوچک و متوسط، توان انتقال افزایش هزینههای خود به قیمت نهایی را ندارند، در حالی که بنگاههای بزرگ یا برخوردار از قدرت بازار میتوانند قیمتها را سریعتر افزایش دهند.
در چنین وضعیتی، «آزادسازی» لزوماً به معنای حذف رانت نیست. ممکن است تنها شکل رانت تغییر کند. رانت میتواند از دریافت ارز ترجیحی به برخورداری از ارز ارزانتر در بازارهای غیرشفاف منتقل شود؛ از مصرفکننده به صادرکننده بزرگ منتقل شود؛ یا از تولیدکنندهای که از نهاده ارزان استفاده میکرد به بنگاهی منتقل شود که قدرت بیشتری برای افزایش قیمت دارد.
پس مسئله تنها این نیست که دولت در اقتصاد حضور دارد یا نه. مسئله مهمتر این است که چه کسانی از تصمیمهای اقتصادی سود میبرند، چه کسانی هزینه آن را میپردازند و آیا نهادهای لازم برای رقابت و نظارت وجود دارد یا خیر.
آزادسازی نرخ ارز؛ انتقال رانت به جای حذف رانت
یکی از نمونههای مهم این بحث، سیاست ارزی است. در نگاه نخست، چندنرخیبودن ارز منشأ رانت و فساد تلقی میشود و یکسانسازی یا آزادسازی نرخ ارز راهحل طبیعی به نظر میرسد. تردیدی نیست که نظامهای چندنرخی میتوانند زمینه سوءاستفاده، تخصیص غیرشفاف و شکلگیری امتیازهای ویژه را فراهم کنند.
اما حذف یک نرخ ترجیحی بدون ایجاد سازوکار جبرانی و بدون اصلاح ساختار بازار ارز، الزاماً به حذف رانت منجر نمیشود. در اقتصادی که بخش مهمی از صادرات در اختیار بنگاههای بزرگ است و همه فعالان به یک اندازه به منابع ارزی دسترسی ندارند، افزایش نرخ ارز میتواند درآمد ریالی صادرکنندگان را بهطور چشمگیری افزایش دهد. در مقابل، خانوارها با افزایش قیمت کالاهای وارداتی، نهادههای تولید، دارو، مواد غذایی و کالاهای مصرفی مواجه میشوند.
در این شرایط، منافع ارزی ممکن است نصیب گروههای بزرگتر و برخوردارتر شود، اما آثار تورمی آن بر کل جامعه تحمیل شود. اگر افزایش نرخ ارز به افزایش سرمایهگذاری، رشد بهرهوری و توسعه ظرفیت تولید منجر نشود، نتیجه نهایی چیزی جز انتقال درآمد از مصرفکنندگان به دارندگان دارایی و بنگاههای دارای درآمد ارزی نخواهد بود.
بنابراین مسئله اصلی صرفاً «واقعیکردن نرخ ارز» نیست. باید پرسید آیا این سیاست با کنترل تورم، بازگشت ارز صادراتی، حمایت از تولید، اصلاح بودجه و جبران کاهش قدرت خرید مردم همراه است یا خیر.
حذف ارز ترجیحی و فشار بر کالاهای اساسی
حذف ارز ترجیحی نیز معمولاً با استدلالهایی مانند کاهش فساد، جلوگیری از قاچاق و اصلاح تخصیص منابع توجیه میشود. این اهداف از نظر نظری قابل دفاعاند، اما نتیجه سیاست به نحوه اجرا و شرایط اقتصاد بستگی دارد.
اگر حذف ارز ترجیحی در شرایط تورم بالا، کاهش درآمد خانوار، ضعف نظام توزیع و نبود حمایت مؤثر انجام شود، افزایش قیمت کالاهای اساسی اجتنابناپذیر خواهد بود. در چنین حالتی، مصرفکننده با شوک قیمتی مواجه میشود و حمایتهای نقدی یا کالایی نیز معمولاً با تأخیر، ناکافی یا تحت تأثیر تورم قرار میگیرند.
از سوی دیگر، تولیدکننده نیز لزوماً برنده این سیاست نیست. تولیدکنندهای که با هزینههای متغیر، نرخ ارز بیثبات، دشواری تأمین سرمایه در گردش و کاهش تقاضای مصرفکنندگان مواجه است، نمیتواند با اطمینان برای آینده برنامهریزی کند. بنابراین افزایش قیمت نهادهها ممکن است همزمان به کاهش مصرف و کاهش تولید منجر شود.
اصلاح سیاست ارزی ضروری است، اما اصلاح باید مرحلهای، شفاف و همراه با تضمین دسترسی مردم به کالاهای اساسی و تأمین سرمایه در گردش تولیدکنندگان باشد. حذف حمایت بدون ایجاد حمایت مؤثر، اصلاح ساختاری نیست؛ بلکه انتقال مستقیم هزینه اصلاح به ضعیفترین گروههای جامعه است.
نرخ بهره و مسئله سرکوب مالی
افزایش نرخ بهره اسمی از دیگر پیشنهادهایی است که برای مقابله با سرکوب مالی، کاهش تقاضای سفتهبازانه و کنترل تورم مطرح میشود. پایینبودن نرخ سود بانکی در شرایط تورمی میتواند موجب خروج منابع از بانکها، حرکت نقدینگی به سمت ارز، طلا، مسکن و سایر داراییها و تضعیف قدرت تجهیز منابع بانکها شود.
با این حال، افزایش نرخ بهره بهتنهایی درمان تورم نیست. اگر تورم ریشه در کسری بودجه، بیثباتی ارزی، رشد هزینه تولید، ناترازی بانکها و نااطمینانی سیاسی داشته باشد، افزایش نرخ سود ممکن است هزینه تأمین مالی تولید را بالا ببرد، بدون آنکه منشأ اصلی تورم را برطرف کند.
در اقتصادی که بنگاههای تولیدی از کمبود سرمایه در گردش رنج میبرند، سیاست نرخ بهره باید میان دو هدف تعادل ایجاد کند: حفظ ارزش سپردهها و جلوگیری از خروج منابع، و جلوگیری از خفگی مالی بنگاههای سالم. این امر نیازمند تفکیک میان فعالیتهای مولد و سفتهبازانه، اصلاح نظام بانکی و کنترل اضافهبرداشت بانکهاست.
نرخ بهره واقعی، یعنی نرخ بهره پس از کسر تورم، اهمیت بیشتری از نرخ بهره اسمی دارد. اگر تورم بالا باقی بماند، افزایش اسمی نرخ بهره ممکن است تنها به افزایش هزینهها و پیچیدهترشدن بحران مالی منجر شود.
قیمت انرژی؛ اصلاح تدریجی یا شوک قیمتی؟
در مورد انرژی نیز استدلال رایج این است که پایینبودن قیمت حاملهای انرژی موجب مصرف بیرویه، قاچاق، اتلاف منابع و کاهش انگیزه سرمایهگذاری میشود. این استدلال در اصل قابل انکار نیست. قیمت پایین انرژی میتواند ناکارآمدی و مصرف بالا را تشویق کند.
اما افزایش قیمت انرژی در اقتصادی تورمی، بهویژه اقتصادی که حملونقل، تولید و توزیع آن به سوخت وابسته است، اثر زنجیرهای بر تمام قیمتها دارد. اگر اصلاح قیمت انرژی بدون اصلاح فناوری تولید، توسعه حملونقل عمومی، حمایت از صنایع انرژیبر و جبران کاهش قدرت خرید خانوارها انجام شود، نتیجه میتواند افزایش عمومی قیمتها و کاهش بیشتر رفاه باشد.
راهحل، تثبیت دائمی قیمتهای غیرواقعی نیست؛ همانطور که آزادسازی ناگهانی نیز راهحل مناسبی نیست. اصلاح قیمت انرژی باید تدریجی، قابل پیشبینی و همراه با بازتوزیع شفاف منابع باشد. مردم باید بدانند درآمد حاصل از افزایش قیمت انرژی چگونه و در چه قالبی به حملونقل، تولید، بهینهسازی مصرف و حمایت از خانوارها بازمیگردد.
کاهش تعرفه خودرو و مسئله رقابت
کاهش تعرفه واردات خودرو نیز با هدف ایجاد رقابت، افزایش کیفیت و کاهش قدرت انحصاری تولیدکنندگان داخلی پیشنهاد میشود. اصل ایجاد رقابت درست است، اما واردات در شرایط محدودیت ارزی، نرخ ارز بیثبات و ضعف تولید داخلی باید با ملاحظات کلان اقتصادی همراه باشد.
رقابت واقعی تنها با بازکردن مرزها ایجاد نمیشود. اگر واردات در اختیار گروههای خاص قرار گیرد، تخصیص ارز شفاف نباشد و تولیدکنندگان داخلی از دسترسی برابر به فناوری، سرمایه و مواد اولیه برخوردار نباشند، کاهش تعرفه ممکن است صرفاً بازار بزرگی برای واردکنندگان ایجاد کند.
در عین حال، حمایت دائمی از تولیدکننده داخلی نیز به انحصار، کاهش کیفیت و افزایش قیمت منجر میشود. سیاست درست باید ترکیبی از واردات کنترلشده، کاهش تدریجی حمایتهای غیرکارآمد، الزام به ارتقای کیفیت، دسترسی تولیدکنندگان به فناوری و جلوگیری از انحصار در واردات و تولید باشد.
رقابت باید برای مصرفکننده قابل مشاهده باشد، نه اینکه فقط مجوزی برای جابهجایی رانت از تولیدکننده داخلی به واردکننده یا توزیعکننده باشد.
مدیریت اقتصادی به چه معناست؟
دفاع از مدیریت اقتصاد به معنای دفاع از قیمتگذاری دستوری، توزیع اداری منابع یا دخالت نامحدود دولت نیست. مدیریت اقتصادی باید به معنای سیاستگذاری برای ایجاد ثبات و فراهمکردن زمینه عملکرد بهتر بازار باشد.
در شرایط فعلی، مدیریت مؤثر دستکم چند ویژگی دارد:
- حفظ ثبات نسبی نرخ ارز و جلوگیری از شوکهای ناگهانی؛
- اولویتدادن به کالاهای اساسی، دارو و نهادههای تولید؛
- حمایت هدفمند و زماندار از خانوارها و تولیدکنندگان؛
- مقابله با انحصار و افشای عمومی سازوکار تخصیص منابع؛
- اصلاح تدریجی قیمت انرژی و سایر قیمتهای کلیدی؛
- هماهنگی میان سیاست پولی، مالی، ارزی و تجاری؛
- جلوگیری از تأمین کسری بودجه از طریق خلق پول؛
- تضمین دسترسی بنگاههای کوچک و متوسط به سرمایه در گردش؛
- ایجاد ثبات مقرراتی و پرهیز از تغییرات ناگهانی در قوانین.
بازار زمانی میتواند کارآمد عمل کند که قواعد بازی برای همه روشن و نسبتاً برابر باشد. دولت نیز باید به جای حضور مستقیم و دائمی در همه معاملات، بر تنظیمگری، تأمین زیرساخت، مقابله با انحصار، تضمین رقابت و حمایت اجتماعی تمرکز کند.
مدیریت یا آشفتگی ؛ دوگانه واقعی اقتصاد ایران
در شرایط عادی میتوان درباره اندازه مطلوب دولت، میزان مداخله و دامنه آزادی بازار بحث کرد. اما در شرایط بحران، مسئله فوریتر است: آیا جامعه توان تحمل شوکهای متوالی را دارد یا نه؟
افزایش مداوم نرخ ارز، جهش قیمت انرژی، رشد هزینه تأمین مالی، افزایش قیمت کالاهای اساسی و بیثباتی مقررات، فقط متغیرهای جداگانه اقتصادی نیستند. این عوامل در کنار یکدیگر، انتظارات تورمی را تشدید میکنند، افق تصمیمگیری را کوتاه میسازند و سرمایهگذاری را کاهش میدهند. در نهایت، خانوارها مصرف خود را محدود میکنند و بنگاهها از توسعه فعالیت خود منصرف میشوند.
در چنین وضعیتی، واگذاری کامل امور به نیروهای بازار ممکن است در عمل به واگذاری اقتصاد به نیروهای قدرتمندتر، برخوردارتر و دارای دسترسی بیشتر منجر شود. بازاری که در آن دسترسی به اطلاعات، ارز، اعتبار و مجوز برابر نیست، نمیتواند بهطور خودکار نتیجه عادلانه یا کارآمد ایجاد کند.
مدیریت اقتصادی باید از تبدیل بحران به آشفتگی جلوگیری کند. این مدیریت باید بر ثبات نسبی، پیشبینیپذیری، حمایت از قدرت خرید، حفظ ظرفیت تولید و اصلاح تدریجی ساختارها استوار باشد. هدف، منجمدکردن اقتصاد نیست؛ هدف آن است که اقتصاد فرصت اصلاح و تولید پیدا کند.
نتیجهگیری
اقتصاد ایران برای عبور از بحران به اصلاحات ساختاری نیاز دارد، اما اصلاح ساختاری با آزادسازی شتابزده و افزایش همزمان قیمتها آغاز نمیشود. پیش از آنکه دولت از بازار کنار برود، باید مطمئن شد که بازار واقعی و رقابتی شکل گرفته است؛ انحصارها محدود شدهاند؛ دسترسی به منابع شفاف است؛ حمایت اجتماعی مؤثر وجود دارد و تولیدکننده و مصرفکننده توان تحمل تغییرات را دارند.
در غیر این صورت، آزادسازی ممکن است به جای رانتزدایی، رانت را جابهجا کند؛ به جای افزایش تولید، هزینه تولید را بالا ببرد؛ به جای کاهش قیمت، تورم ایجاد کند و به جای افزایش رقابت، قدرت گروههای برخوردار را بیشتر کند.
بنابراین دوگانه اصلی اقتصاد ایران در شرایط فعلی «دولت یا بازار» نیست. انتخاب واقعی میان «مدیریت» یا «آشفتگی» است. مدیریت به معنای حذف بازار نیست، بلکه به معنای ساختن شرایطی است که بازار بتواند در آن کار کند. دولت باید ثبات ایجاد کند، از انحصار جلوگیری کند، هزینه اصلاحات را عادلانه توزیع کند و از ظرفیت تولید داخلی و قدرت خرید مردم محافظت نماید.
پس از فراهمشدن این شرایط، میتوان از آزادسازی، رقابت و کاهش مداخلات مستقیم دولت سخن گفت. بازارِ بدون ثبات و رقابت، راهحل بحران نیست؛ خود میتواند به سازوکار بازتولید بحران تبدیل شود.