اقتصاد سیاسی یارانه نان : نکته ها و هشدارها

اله مراد سیف /

نان در فرهنگ مصرف ایرانی جایگاه ویژه ای داشته و به همین دلیل حساسیت بالایی برای سیاست گذاری نیز دارد . دولت های پس از انقلاب همیشه ترجیح داده اند که با آن به نوعی مماشات کنند و به رغم تبعات سوء موجود مانند قاچاق آرد و هدررفت منابع یارانه آن را همچنان حفظ کرده و ادامه دهند. هم اکنون کیسه‌ی آرد  ۳۸ هزار تومانی ، در مرزها از ۶۰۰ هزار تا ۸۰۰  هزار تومان قاچاق می‌شود و در شرایطی که جهان و منطقه درگیر جنگ اوکراین و روسیه به‌عنوان قطب‌های تولید غلات جهان هستند، جذابیت قاچاق صدچندان شده است.لذا، دولت سیزدهم درشرایط جدیدی با این مساله مواجه شده و آن افزایش بهای جهانی قیمت گندم به دلیل بحران اکراین می باشد. روسیه و اکراین در سالهای اخیر حدودیک سوم صادرات جهانی گندم را داشته اند (سهم روسیه از تجارت جهانی گندم حدود ۲۱ درصد و اوکراین ۹ درصد است) که پیش بینی می شود ۹۰ درصد از این مقدار متوقف شود . هم اکنون کشورهای مختلف وارد کننده گندم در خاورمیانه و شمال افریقا و نیز هند و چین هر یک سیاست هایی را برای مقابله با کمبود گندم در سال جاری اتخاذ کرده اند. در کشور ما دولت این شرایط را فرصتی برای هدفمند کردن یارانه گندم و آرد قرار داده که در نوع خود سیاست اصلاحی بی سابقه و جسورانه ای است. در سیاست مذکور بنا به آنچه اعلام شده است قرار است تنها به مصرف کننده نهایی یارانه پرداخت شود و سایر عوامل اقتصادی با قیمت آزاد این کالاها را دریافت دارند. همچنین در این طرح ، الگوی مصرف نان تعریف شده وافرادی که بیش از الگو بخواهند مصرف کنند، باید قیمت آزاد برای آن پرداخت کنند. مطابق آنچه اعلام شده است برای هر کد ملی یارانه نان ثبت می‌شود و با هر کارت‌بانکی امکان خرید نان وجود دارد.مسئولان تاکید دارند که مطابق آنچه در قانون هم آمده قیمت نان برای مردم نسبت به سال گذشته تغییر نخواهد کرد و تنها اتفاق جدید این است که آرد با قیمت واقعی در اختیارنانوا قرار خواهد گرفت و به ازای هر نانی که فروخته می‌شود، مابه التفاوت هزینه اخذ شده از مشتری با قیمت واقعی نان، از طریق سیستم دولتی به ‌حساب نانوا واریز خواهد شد . به این ترتیب وقتی آرد به قیمت واقعی به نانوا داده شود، تخلف مربوط به انگیزه فروش آن به‌صورت آزاد در بازار از بین خواهد رفت.

از طرف دیگر دولت برای افزایش تولید داخلی گندم و جلوگیری از قاچاق آن نیز قیمت خرید تضمینی گندم از کشاورزان را ۱۱ هزار و ۵۰۰ تومان به ازای هر کیلو اعلام کرده است که تقریبا معادل قیمت جهانی گندم پس از بحران اکراین است .^[۱]

بنا بر آنچه می توان استنباط کرد، دولت در پی آن است که همزمان اهداف زیر را در این طرح دنبال کند :

• قطع یارانه عمومی و غیر هدفمند گندم و آرد
• تخصیص یارانه به مصرف کننده نهایی بر مبنای میزان مصرف استاندارد انجام شده
• جلوگیری از قاچاق گندم و آرد یارانه ای
• حذف فعالیت های رانتی در واسطه گری گندم و آرد و تولیدات وابسته به آنها
• کاهش مصرف ناشی از بهبود کیفیت پخت نان
• جلوگیری از انتقال گندم و نان یارانه ای به مصرف خوراک دام
• افزایش تولید داخلی گندم و تداوم خود اتکایی در این کالای اساسی
• صرفه جویی ارز دولتی که قبلا برای واردات این کالا تخصیص داده می شد .

نکته ها و هشدارها

به طور کلی هر طرح اصلاحی هر چند که روی کاغذ بدون ایراد به نظر آید،  در عمل می تواند با چالش های پیش بینی نشده ای مواجه شود . از این جهت، اجرای آزمایشی این طرح در استان زنجان به نظر اقدام هوشمندانه ای برای حداقل سازی ایرادات طرح بوده است . با این حال، هنگامی که طرح در مقیاس ملی اجرا شود ، ابعاد جدیدی از قضیه می تواند رخ نماید . لذا، توجه به نظرات کارشناسی و هشدارها بسیار لازم است . در نگاه اول آنچه به نظر می رسد این است که موفقیت اجرای این طرح  بستگی کامل به کیفیت مدیریت اجرایی آن خواهد داشت . همه مسایل و مشکلات طرح لزوماً در شروع کار نخواهد بود، بلکه می تواند در تداوم اجرای آن خود را نشان دهد . در اینجا برخی موارد را که به نظر می رسد چالش برانگیز باشد مرور می کنیم :

• فرض کنیم دولت نان را به قیمت قبلی به دست مصرف کننده می رساند . اما اگر همزمان قیمت نان برای مصرف کننده تفاوت آشکاری با قیمت مورد درخواست واسطه ها داشته باشد، افزایش تقاضای مصرف از جانب خانوارهایی که بخواهند نان را از نانوابه قیمت پایین دریافت کرده و با قیمت بالاتری به متقاضیان غیر رسمی برای خوراک دام بفروشند وجود خواهد داشت. در این رابطه تنها راه کار (که ظاهرا چنین نیز قرار است بشود) ایجاد محدودیت برای خرید نان با قیمت دولتی و فروش مازاد بر آن به قیمت آزاد خواهد بود .این راه کار تا اندازه ای مشکل را برطرف خواهد کرد، اما مساله ای که می تواند ایجاد کندخطای در تشخیص مقدار مورد نیاز واقعی نان خانوار در مناطق مختلف و برای دهک های متفاوت است . اگرسیاستگذار در این تنظیم درست عمل نکند، حداقل برای خانوارهای کم درآمد و در مناطق محروم که معمولا نان بیشتری مصرف می کنند و توان خرید مازاد مصرف به قیمت آزاد را ندارند، چالش برانگیز خواهد بود .
• طرح فعلی اگرچه ممکن است بتواند یارانه را به مصرف کننده نهایی نان برساند، اما ظاهرا در سایر مصارف آرد و تولیدات غذایی وابسته به آرد گندم (مثلا ماکارونی ، کیک و شیرینی و بیسکویت و امثال آن)، یارانه را قطع خواهد کرد . در این صورت، افزایش قیمت این محصولات که در سبد مصرف کننده اهمیت قابل توجهی هم دارند، هزینه خانوارها را افزایش خواهد داد و می تواند در شرایط فعلی با افزایش هزینه خانوار چالش برانگیز باشد . لذا پیش بینی جبران این افزایش قیمت ها بویژه برای گروههای متوسط درآمدی و پایین تر، از دیگر الزامات اجرای کم پیامد طرح خواهد بود .
• کد ملی افراد مبنای تعلق یارانه در طرح جدید فروش نان است . لذا کسانی که دارای کارت های بانکی متعدد هستند بدون این که بتوانند نان اضافه دریافت کنند، می توانند از همه کارت های بانکی خود برای خرید نان استفاده کنند . اما اگر کد ملی تعریف شده منحصر به سرپرست خانوار نباشد، مجددا همه افراد خانوار می توانند نان دریافت کنند که خود به فعالیت های حاشیه ای در انتقال نان به خوراک دام دامن خواهد زد .
• با این فرض که کد ملی سرپرست خانوار که هم اکنون یارانه نقدی را دریافت می کند مبنای تعلق نان قرار گرفته باشد، برای جلوگیری از دریافت نان از نانوایی های متعدد می باید دستگاه های کارت خوان نانوایی ها شبیه سامانه کارت بنزین به صورت شبکه یکپارچه و سراسری تعریف شده باشد که این خود به سامانه ای پیشرفته با پشتیبانی ویژه برای اجرای درست طرح نیاز خواهد داشت.
• مساله دیگر برای کد ملی آن است که هم اکنون مهاجرین خارجی رسمی و غیر رسمی زیادی در کشور داریم (تنها تعداد ۴ میلیون افغانستانی واکسن کوید دریافت کرده اند و برخی آمارها تعداد مهاجرین را تا ۱۰ میلیون نفر هم اعلام کرده اند) . این تعداد مجبور خواهند شد هزینه نان آزاد را بپردازند و ازآنجا که عموم این افراد فاقد امنیت شغلی و درآمد مکفی نیز هستند ، افزایش هزینه نان و متعلقات آن برای این گروه که اتفاقا مصرف نان بسیار بالایی هم دارند می تواند شرایط را برای بزه کاری برخی از این افراد که از این طریق در فشار معیشتی قرار می گیرند فراهم سازد .
• مساله دیگر در طرح جدید این واقعیت است که به هر صورت این طرح موجب دو نرخی شدن نان خواهد شد و اختلاف قیمتی این دو نرخ نیز نسبتا زیاد است . اگرچه دولت نرخ دولتی نان را به صورت کنترل شده تثببیت خواهد کرد، اما افزایش هزینه های جانبی موجب خواهد شد بسیاری از نانوایی ها تمایل داشته باشند نان آزاد پز که مجال بیشتری برای سرشکن کردن هزینه ها به آنها می دهد داشته باشند. لذا ممکن است نانوایی های دولتی پز از نظر تعداد روز به روز کمتر شده و این موجب ایجاد صف های طولانی برای خرید نان در این مراکز گردد که خود به نارضایتی مردم خواهد افزود و می تواند چالش برانگیز باشد .
• سابقه هدفمندی یارانه ها به ده سال گذشته در دولت اول احمدی نژاد برمی گردد . اتفاقا ذهنیت جامعه ازاین تجربه بسیار منفی است . دلیل مطلب هم آن است که در تمام این ۱۰ سال یارانه ای که به عنوان جبران هزینه خانوار در نظر گرفته شد، روی مبلغ هر نفر ۴۵۵۰۰ تومان قفل شد در حالی که تورم های دورقمی در تمام این سالها، هزینه های خانوار را مرتب افزایش داده و تعادل معیشتی هزینه -درآمد آن ها را به خطر انداخته است . لذا وعده دولت مبنی بر جبران هزینه خانوار در حال حاضر از کمترین مقبولیت و توجیه عمومی برخوردار است . نتیجه این که اجرای طرح هدفمندی یارانه نان به رغم همه آنچه از وخامت وضعیت قاچاق و هدررفت منابع گفته می شود، به احتمال زیاد با مقاومت مردم روبرو خواهد شد که می تواند اجرای طرح را با شکست مواجه کند . ازاین جهت علاوه بر هماهنگی کامل قوای سه گانه ، اطلاع رسانی درست و حصول اطمینان از توجیه شدن مردم ازالزامات اساسی اجرای موفق طرح می باشد .
• طرح هدفمندی یارانه ها به طور کلی اگرچه می تواند درصورت اجرای موفق از اتلاف منابع ملی جلوگیری کرده و منابع و ظرفیت هایی را برای اصلاحات اقتصادی در راستای کارآیی و عدالت اقتصادی آزاد نماید ، اما واقعیت آن است که اثرات تورمی خود را خواهد داشت . به دلیل این که ما هم اکنون نرخ بالای تورم حدود ۴۰ درصد را تجربه می کنیم، شرایط مناسبی برای اجرای این طرح را از جهت انتظارات تورمی نداریم . لذا، اگر بنا بر این است که طرح به هر ترتیب اجرا شود، روش اجرای آن نباید تورم زا باشد. لذا آزاد سازی قیمت در قبال پرداخت نقد جبرانی شیوه مناسب و درستی نمی باشد . در مقابل اگر دولت محترم در قدم اول صرفاً موضوع قاچاق آرد و گندم را از طریق شناسنامه دارکردن توزیع آرد و نان با کارت مصرف مخصوص این کالاها بدون هرگونه افزایش قیمت و پرداخت نقد (شبیه آنچه در کارت سوخت هم اکنون عمل می شود) هدف اصلی خود قرار دهد، نتیجه بهتری خواهد گرفت. درقدم های بعدی پس ازتثبیت مرحله اول طرح می توان هدف های دیگر مانند آزاد سازی قیمت ها را نیز دنبال کرد.
• مطابق آنچه وزیر محترم جهاد کشاورزی در مجلس اعلام فرمودند از۱۲ میلیون تن مصرف آرد فعلی ، ۹ میلیون تن به خبازی ها ، دو میلیون تن به مصارف صنعتی و حدود نیم میلیون تن به نان صنعتی تعلق دارد . اگر چنین است مساله اصلی به مصارف خبازی ها برمی گردد . دراین صورت افزایش چند برابری قیمت ماکارونی و سپس نایاب شدن این کالا در بازار بدون هیچ اطلاع رسانی عمومی نقطه شروع بسیار نامناسبی برای طرح هدفمندی یارانه آرد بوده به گونه ای که طرح اصلی را قبل از شروع زیر سوال برده است . اگر قدم برداشته شده را مبنای قضاوت برای توان مدیریتی دولت در اجرای طرح هدفمندی قرار دهیم باید اذعان داشت که هنوز آمادگی لازم برای اجرا در دولت محترم وجود ندارد و تا زمانی که این آمادگی ایجاد نشود نباید طرح را اجرایی کرد، چرا که می تواند به تجربه شکست خورده ای تبدیل شود که امکان هر گونه حرکت اصلاحی دیگر را از دولت در آینده سلب نماید .
• نکته پایانی این که هدفمندی یارانه ها و اصلاح نظام ارزی( با هدف حذف ارزترجیحی) اگر چه به هم مرتبط می باشند، اما دو هدف جداگانه هستند که هر یک برای اجرا الزامات و سازکار ویژه خود را خواهد داشت . بزرگترین خطا آن خواهد بود که دولت محترم بخواهد همزمان ، آن هم در شرایطی که وضعیت معیشتی مردم شکننده است، این دو قدم اصلاحی را با هم بردارد .دولت محترم باید با مردم شفاف باشد و از هرگونه تلاش برای حذف یارانه به جای هدفمند کردن آن پرهیزکند . در سالهای اخیر فشار تورمی، سفره مردم را به شدت کوچک کرده و تنها چیزی که رمق معیشتی مردم را حفظ کرده دسترسی نسبتاً ارزان و آسان آنها به نان بوده است . به همین خاطر نان مصرفی مردم در سالهای اخیر افزایش پیدا کرده است . از این جهت، بار دیگر باید بر حساسیت مساله نان تاکید کرد و به دولت توصیه کرد از ایجاد هر گونه محدودیت مقداری و قیمتی برای دسترسی مردم به نان به شدت اجتناب کند و تنها در قدم اول به مدت یک سال تلاش شود با ایجاد سامانه یکپارچه ملی و کنترل و شناسنامه دار کردن دسترسی خانوار به نان ، سهم عمده ای از قاچاق نان و آرد را مهارکند و در صورت تثبیت این مرحله آن را پایه ای برای مراحل بعدی قرار دهد . مجدداً تاکید می شود که هر گونه افزایش قیمت نان برای مصرف کننده در شرایط حاضر حتی در برابر جبران نقدی هیچ گونه توجیهی ندارد و نزد افکار عمومی هم پذیرفته نیست و درصورت اصرار بر اجرا با عکس العمل اجتماعی روبرو خواهد شد که می تواند به مساله ای سیاسی و سپس امنیتی هم تبدیل شود .

[۱].قیمت گندم به ۱۰۵۹ دلار در هر ۱۰۰ بوشلافزایش‌یافته‌است، یعنی بالاترین رقم از ۲۰۰۸. هر بوشل معادل ۲۵.۴ کیلوگرم است.