سیاستگذاری اقتصادی در ایران و علل ناکامی ها

اله مراد سیف /

سیاستگذاری اقتصادی در کشور ما اغلب فاقد کارآمدی لازم به نظر می رسد و یا حداقل در حل مسایل اساسی اقتصاد ملی در تجربه تاریخی خود نمره قابل قبولی نداشته است . به عبارت دیگر ،کیفیت سیاستگذاری اقتصادی در کشور ما چندان مطلوب ارزیابی نمی شود . در اینجا ابتدا فرایند سیاست گذاری اقتصادی را مرور کرده و سپس برخی علل ناکامی ها در آن را بیان می کنیم.

فرایند سیاستگذاری اقتصادی و کیفیت آن

سیاست اقتصادی به طور ساده، به استفاده از ابزارهای اقتصادی در جهت تحقق اهداف اقتصادی گفته می شود . مانند هر پدیده دیگر انسانی و اجتماعی، در سیاستگذاری اقتصادی نیز عنصر «کیفیت» دارای اهمیت است . هنگامی که منابع اقتصادی را برای هدف مشخصی بکار می بندیم، انتظار داریم هدف مورد نظر در زمان مشخص و به اندازه قابل قبول تحقق پیدا کند. در حالی که پس از اجرای سیاست ها همیشه به میزانی، انحراف از اهداف تعییبن شده می تواند وجود داشته باشد، اما چنانچه درجه این انحراف زیاد باشد، اثربخشی منابع در تحقق اهداف نامطلوب ارزیابی خواهد شد و به عبارت دیگر در این حالت، کیفیت سیاستگذاری اقتصادی مناسب نبوده است. همچنین، به طور معمول، اجرای سیاست های اقتصادی آثار جانبی (منفی و یا مثبت)  اقتصادی و اجتماعی نیز در پی دارند که در هدف اصلی چندان مورد توجه نبوده است. در این صورت، این آثار جانبی نیز به عنوان بخشی از نتایج سیاستگذاری اقتصادی می باید در ارزیابی سیاست به حساب آورده شوند و در تعیین کیفیت سیاستگذاری مورد ملاحظه قرار گیرند. علاوه بر آنچه بیان شد، سیاستگذاری اقتصادی فرایندی مشتمل بر تعریف هدف، انتخاب ابزارهای لازم و متناسب، اجرای سیاست و نیز ارزیابی نتایج سیاست می باشد. در موضوع کیفیت، ملاحظه همه این مراحل موضوعیت خواهد داشت . لذا، با عنایت به آنچه بیان شد، نکات زیر در سیاستگذاری اقتصادی و کیفیت آن شایسته توجه هستند :

• اهمیت کیفیت در سیاستگذاری اقتصادی :

سیاست گذار همیشه با یک واقعیت اساسی روبرو می باشد و آن محدودیت منابع و تنوع اهداف رقیب می باشد. محدودیت منابع از چند جهت اهمیت توجه به کیفیت سیاست گذاری اقتصادی را الزامی می سازد. اول از این جهت که اساساً چرخه سیاستگذاری اقتصادی با انتخاب و تعریف یک هدف مشخص از میان برخی اهداف رقیب شروع می شود. این بدان دلیل است که محدودیت منابعِ قابل حصول، امکان پیگیری همه اهداف را به صورت همزمان از سیاستگذار سلب خواهد کرد. دوم این که در شرایط وجود محدودیت منابع، میزان منابعی که لازم است و می تواند در پیگیری یک هدف خاص هزینه شود، خود موضوع مهمی است. تحقق یک هدف، هر چند هم که مهم جلوه نماید، به هر قیمت نمی تواند پذیرفته باشد. کیفیت پایین سیاست گذاری اقتصادی در تعقیب یک هدف خاص، منجر به هدر رفت منابع کمیابی خواهد شد که می توانند اهداف بیشتر و در اولویت بالاتری را محقق سازند .

• انتخاب هدف در سیاستگذاری اقتصادی :

در انتخاب هدف توجه به اولویت ها مبتنی بر یک تحلیل هزینه- فایده اقتصادی و اجتماعی ضرورت تام دارد. از آنجا که منابع عمومی به همه مردم تعلق دارند، منافع و مصالح عمومی می باید مورد نظر قرار گیرند. اهدافی که تنها قشر خاصی از جامعه را به بهای از دست رفتن رفاه برخی دیگر منتفع می سازند، تنها در شرایطی می توانند پذیرفته شوند که تاثیر خالص رفاه اجتماعی آنها مثبت بوده و هدف با اولویت بالاتری نیز برای استفاده از منابع مربوطه در میان نباشد.

• بستر سازی نهادی برای سیاستگذاری :

هر هدف سیاستی نیازمند بسترهای نهادی مناسب برای تحقق می باشد. از جمله الزامات در این مرحله تهیه و تصویب قوانین و مقررات لازم و نیز ساختارهایی است که در عمل درگیر اجرای سیاست خواهند شد. بسیاری از سیاست های اقتصادی در عمل به دلیل فقدان بستر نهادی لازم به هدف نمی رسند و شکست می خورند. همان طور که نهادگرایان تاکید دارند، عاملین اقتصادی همیشه در یک ماتریس نهادی در حال فعالیت هستند که شکل دهنده نظام انگیزشی موجود است. از آنجا که اجرای یک سیاست جدید اقتصادی احتمالاً نظام انگیزشی جدیدی را طلب می کند، نیازمند آن است که تغییرات لازم را قبلا در ماتریس نهادی موجود و از آن طریق در ایجاد نظام انگیزشی مناسب جدید پیش بینی کرده باشد. همچنین، هر سیاست اقتصادی نیازمند ساختارهای مناسبی برای اجرا خواهد بود که لزوماً از قبل وجود نداشته اند و یا ساختارهای موجود کفایت لازم را برای سیاست مورد نظر ندارند.

• انتخاب ابزار در سیاستگذاری اقتصادی:

انتخاب ابزارهای لازم در مرحله بعدی سیاستگذاری است. هر ابزاری متناسب با هر هدفی نیست. همچنین هر ابزاری را نمی توان در هر زمان بکار گرفت. برای مثال، در شرایط تورمی استفاده از گسترش حجم پول برای حمایت از اقشار نیازمند و یا برای رونق بخشی به فعالیت ها می تواند خطرناک باشد. در واقع، این شرایط کلی اقتصاد است که استفاده از ابزارهای اقتصادی را میتواند موجه نماید .

• انتخاب نظریه در سیاست گذاری :

در انتخاب نظریه که خود تعیین کننده ابزارها و مدل سیاست گذاری اقتصادی است، بویژه نیازمند نظریه پردازی بومی هستیم. شاید این از جمله علل مهم ناکامی های سیاستگذاری اقتصادی در کشور ما باشد که نسخه های غیر بومی را مبنای عمل قرار می دهیم که تناسبی با شرایط خاص جامعه ما ندارند. در اینجا به خطا ممکن است علم اقتصاد و یا نظریه های مطرح این علم، مقصر جلوه کنند، در حالی که هر نظریه اقتصادی در علوم اجتماعی پیش فرض های خاص خود را داشته و این دانشمندان یک جامعه هستند که می باید بهره گیری هوشمندانه از این نظریه ها را تمرین کنند. برای این منظور، می باید به همه اندیشمندان اقتصادی فرصت داده شود تا اظهار نظر کنند و البته بهتر آن خواهد بود که این مباحث در فضای دانشگاهی و نه سیاسی طرح شوند .

• انتخاب و تصریح مدل در سیاستگذاری:

پس از انتخاب نظریه اقتصادی، تصریح یک مدل مناسب برای سیاستگذاری اقتصادی قرار دارد که خود تعیین کننده ترکیب خاص ابزارهای لازم و نیز چگونگی استفاده از ابزارها نیز می باشد. محدودیت منابع، منطق حاکم بر استفاده اقتصادی از ابزارهای اقتصادی در تحقق اهداف اقتصادی است. اما حتی اگر محدودیتی در استفاده از ابزار ها وجود نمی داشت، استفاده خارج از اندازه از ابزارها، به این دلیل که می تواند نتایج منفی در اقتصاد را رقم بزند مجاز نبود . برای مثال، تزریق بیش از اندازه ارز می تواند نرخ ارز را بیش از اندازه لازم کاهش داده و با گسترش بی رویه واردات اشتغال زدایی از اقتصاد را موجب شود. اقتصاد دانان برای این منظور الگوهای ریاضی خاصی را بکار می گیرند تا اندازه دقیق ابزار برای اجرای سیاست را شناسایی و تعیین کنند. لذا این که کدام مدل اقتصادی با شرایط یک جامعه خاص منطبق است، خود موضوع تخصصی پر چالش و مهمی است که در سیاست گذاری اقتصادی می باید مورد توجه قرار گیرد.

• اجرای سیاست اقتصادی :

مرحله اجرای سیاست مهمترین مرحله در فرایند سیاستگذاری است و نقش تعیین کننده در تعیین کیفیت آن دارد. در مرحله اجرا آنچه بیش از هر چیز دیگر شایسته توجه است، اطلاع رسانی و جلب مشارکت ذینفعان سیاست است. نگاه سیاستگذار به جامعه هدف و نیز عوامل درگیر در اجرای سیاست نباید از بالا به پایین باشد. توجیه همه افرادی که در موفقیت سیاست تاثیر دارند، پیش نیاز اجرای مطلوب یک سیاست است. سیاست هایی که از روش غافلگیری استفاده می کنند، در قدم اول، عکس العمل تند مخالفان را در پی دارند که می تواند سیاست را در شروع کار زمین گیرکرده و حتی با شکست قطعی مواجه سازد. توجیه ذینفعان و جلب مشارکت آنان هزینه اجرای سیاست را حداقل و اثر بخشی آن را مضاعف خواهد ساخت. بعلاوه، در این مرحله ممکن است سیاستگذار بتواند پیش بینی دقیق تری از نتایج اجرای سیاست پیدا کرده و از قبل برای مسایلی که می تواند پیشآمد کند، آمادگی لازم را ایجاد نماید .

• ارزیابی سیاست اقتصادی اجرا شده :

پس از اجرای سیاست و مشخص شدن نتایج آن می باید سیاست مورد ارزیابی قرار گرفته و نقد شود. این به سیاستگذار فرصت مناسبی برای پی بردن به آثار اجرای سیاست داده و سیاست گذار را برای تمهید اقدامات تکمیلی و اصلاحی در جهت کاهش تبعات منفی اجرای سیاست یاری خواهد داد و از شکست کلی سیاست اجرا شده جلوگیری خواهد کرد. اقدامات اصلاحی و تکمیلی در واقع بخشی از فرایند سیاستگذاری هستند که تنها پس از اجرا و آشکار شدن نتایج اولیه، قابلیت تعریف و عملیاتی شدن دارند.

برخی علل ناکامی ها در سیاست گذاری اقتصادی در ایران

همه مراحل در فرایند سیاستگذاری اقتصادی می تواند موضوع بررسی علل ناکامی ها باشند. نداشتن هدف مشخص و مناسب، عدم بسترسازی مناسب نهادی، انتخاب ابزارهای نامناسب اقتصادی، نداشتن نظریه و مدل  مناسب بومی، ضعف در اجرای سیاست و فقدان نظام نقد و ارزیابی و اصلاح سیاست ها، هر یک احتمالاً سهمی در ناکامی های ما داشته اند. در این یادداشت، به موضوع انفعال در سیاست گذاری اقتصادی می پردازیم. از نظر ما این انفعال موجب شده است که سیاستگذار اقتصادی نتواند مدل و ابزار مناسب را برای حل مسایل بکار گرفته و به علل اساسی و واقعی مشکلات اقتصادی بپردازد. توضیح این مطلب در ادامه خواهد آمد .

تردیدی وجود ندارد که متغیرهای اسمی از جمله ابزارهای سیاستگذاری اقتصادی در مدل های اقتصادی هستند. برای مثال، بانک های مرکزی با استفاده از افزایش یا کاهش نرخ بهره در اقتصاد، سیاست های پولی انقباضی و یا انبساطی اجرا می کند و یا با اثر گذاری بر نرخ ارز ،سیاست بازرگانی را در جهت توازن تجاری هدایت می کنند. اما در اقتصاد ایران به دلیل این که مسایل و مشکلات علل واقعی و ساختاری اساسی تری دارند، راه حل های قیمتی اگرچه تا حدودی موثر هستند، اما تعیین کننده نمی باشند. از این جهت، افزایش نرخ سود بانکی تورم را درمان نمی کند، کاهش این نرخ رونق را به سرمایه برنمی گرداند، افزایش نرخ ارز (اگر جهش سه برابری اخیر را استثنا کنیم) راهکار افزایش صادرات نمی باشد، افزایش قیمت انرژی شدت انرژی را چندان کاهش نمی دهد، افزایش دستمزدهای اسمی بهره وری کارگران را بالا نمی برد، افزایش قیمت کالاها عرضه آنها را موجب نمی شود و از این قبیل. با این حال، سیاستگذار دائماً در حال تجربه و دستکاری قیمت ها و نرخ های اسمی در اقتصاد است. لذا جای طرح این سوال وجود دارد که چرا چنین است؟ دلیل ساده ماجرا این است که اساساً در بسیاری از موارد که سیاستگذار به تغییرات اسمی دست می زند، قصد اجرای سیاست به مفهوم متداول آن را ندارد، بلکه به دنبال نوعی تعدیل تورمی در نرخ های اسمی است. درواقع، به دلیل تداوم نرخ های تورم با رقم بالا، قیمت های اسمی اعم از نرخ دستمزد  و یا نرخ بهره بانکی و یا نرخ ارز مرتباً در حال جا ماندن از ارزش واقعی خود هستند و به همین دلیل همواره نیازمند تعدیل تورمی برای برگشت ارزش واقعی این نرخ ها به شرایط قبل از دوره تورمی مربوطه می باشند. لذا، انتظار نداریم تغییر در قیمت های اسمی نتایج معمول خود را مطابق با شرایط یک اقتصاد بدون تورم در پی داشته باشد. از اینجا می توان استنباط کرد که وجود تورم با نرخ بالا و تداوم آن در همه سالهای گذشته اساسی ترین مساله در اقتصاد ایران بوده است که سیاستگذار را در موضع انفعالی قرارداده و به یک معنی سیاستگذاری اقتصادی را بی اثر کرده است.

اما اگر تورم مساله ای مهم در اقتصاد ایران است، چرا دولت ها به صورت ریشه ای به آن نمی پردازند؟ پاسخ این سوال را باید در اقتصاد سیاسی ایران و در رفتار اقتصادی دولت ها جستجو کرد. در واقع، ریشه تورم در ایران  (اگر سهم تحریم ها و دشمن خارجی را جدا کنیم) به عملکرد جاری دولت ها (و به یک معنی به چگونگی حکمرانی اقتصادی در کشور ما) مربوط می شود. برای نمونه، در سال جاری، دولت و مجلس با تصویب و اجرای بودجه عمومی با کسری آشکار و پنهان بسیار زیاد و اصرار بر اجرای آن، در عمل اجرای یک سیاست مالی به شدت انبساطی را در دستور کار دارند و با وجود محدودیت در منابع، برنامه هایی مانند افزایش حقوق ها، توزیع گسترده یارانه نقدی، افزایش جهشی نرخ های حداقل دستمزد کارگران، رتبه بندی معلمان و پرداخت گسترده وام های تکلیفی توسط نظام بانکی در دستور کار قرار می گیرد و دولت حتی از اتمام فرودگاه یک شهر دور افتاده هم صرف نظر نمی کند. در چنین شرایطی، چگونه می تواند کاهش نرخ تورم نیز به عنوان هدف در دستور کار سیاستگذار قرار داشته باشد؟ لذا، اگر بپذیریم که در کشور ما اقتصاد سیاسی تعیین کننده سیاست اقتصادی است، در آن صورت از فقدان جامعیت، یکپارچگی و پایداری در سیاست های اقتصادی چندان تعجب نخواهیم کرد و درست به همین دلیل است که گره مشکلات اقتصادی به صورت اساسی باز نمی شود .

آنچه گفته شد البته به این معنی نیست که تا کنون کاری انجام نشده و یا مشکلات فعلی قابل حل نیستند و یا مسئولین نمی خواهند یا نمی توانند مشکلات اقتصادی را برطرف کنند. همچنین، تردیدی وجود ندارد که در کشور ما دولت ها همه به دنبال این هستند که به مردم خدمت کنند و خدمات بزرگی نیز تا کنون به انجام رسیده که نباید آنها را از نظر دور داشت، اما مساله این است که اغلب، جریان خدمتگزاری در غیاب وجود ظرفیت های واقعی متناسب با برنامه ها، از طریق خلق پول و اعتبار و یا استقراض هایی به انجام می رسد که به خلق پول می انجامند. لذا، مشاهده می کنیم که هزینه های عمومی هر ساله با ارقام نجومی رشد می کنند و البته بخشی از این افزایش نیز با موضوع تعدیل تورمی قابل توجیه است. یعنی همواره رشد سالانه بودجه عمومی هم «علت» و هم «معلول» تورم در اقتصاد ایران بوده است. بدین خاطر است که بودجه عمومی در کشور ما منطبق بر «بودجه ریزی افزایشی» بسته می شود. این پدیده به طور خاص، از برنامه پنجم عمرانی قبل از انقلاب که در طی اجرای آن، قیمت ها و درآمد نفت رشد خارق العاده ای را تجربه کرد، به یادگار مانده و به چنان شاکله ای در اقتصاد سیاسی ما تبدیل شده است که حتی هنگامی که «علت موجده» آن، یعنی درآمدهای نفتی، به زوال می گراید، تغییر چندانی در آن داده نمی شود، چرا که «علت مبقیه» آن که گشاده دستی دولت ها در خرج کردن است، هنوز وجود دارد. این، البته نوعی عادت رفتاری را نیز در مردم شکل داده که همه چیز خود را «از گهواره تا گور» از دولت ها بخواهند و لذا دولت و ملت در این عادت رفتاری همسو و هم جهت هستند و یکدیگر را به تداوم آن تشویق می کنند. نمایندگان مجلس با همین سازوکار از مردم رای می گیرند و کاندیداها در انتخابات ریاست جمهوری از همین شیوه بهره می برند. شاید همین ویژگی جامعه شناختی است که برنامه ریزی توسعه را نیز به فرایندی نسبتاً کم نتیجه تبدیل کرده است، چرا که حلقه آخر این فرایند همان بودجه های سالانه ای است که بی هیچ ارتباطی با برنامه های پنج ساله و درست بر اساس منطقی که گفته شد، یعنی «هر چه بیشتر بهتر»، بسته می شوند. از این جهت، تعجب نباید کرد که در پایان برنامه ششم تنها ۳۰ درصد اهداف به طور کامل محقق گردیده و به طور کلی نظام برنامه ریزی اقتصادی ما به فرایندی از تکرار مسایل ، تکرار سیاست ها و تکرار برنامه ها تبدیل شده باشد.