ارزیابی تطبیقی لایحه بودجه ۱۴۰۵
گزارش تطبیقی قانون بودجه ۱۴۰۴ و لایحه بودجه ۱۴۰۵
مقدمه
بودجه عمومی دولت در اقتصاد ایران نهتنها ابزار تخصیص منابع، بلکه مهمترین کانال اعمال سیاستهای کلان اقتصادی، بازتوزیع درآمد، مدیریت تقاضای کل و شکلدهی به انتظارات تورمی محسوب میشود. در شرایطی که اقتصاد ایران در سالهای اخیر با تورمهای مزمن بالا، رشد اقتصادی ضعیف، نوسانات شدید بازار ارز و کاهش قدرت خرید خانوارها مواجه بوده است، ترکیب منابع و مصارف بودجه و نحوه تأمین کسری آن نقشی تعیینکننده در تثبیت یا تشدید بیثباتیهای اقتصادی دارد.
از این منظر، بررسی تطبیقی قانون بودجه سال ۱۴۰۴ و لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ صرفاً یک مقایسه حسابداری نیست، بلکه تحلیلی است از جهتگیری سیاست مالی دولت و پیامدهای آن برای تورم، رشد اقتصادی، توزیع درآمد و ثبات بازارهای دارایی. این مقایسه بهویژه زمانی اهمیت بیشتری مییابد که نرخ تورم سالانه در اقتصاد ایران به حدود ۵۰ درصد رسیده و انتظارات تورمی به سطحی رسیده است که حتی تغییرات نسبتاً کوچک در سیاستهای مالی میتواند اثرات بزرگ و غیرخطی بر متغیرهای کلان داشته باشد.
یکی از شاخصهای کلیدی برای ارزیابی پایداری مالی دولت، «تراز عملیاتی بودجه» است که تفاوت میان درآمدهای جاری (اعم از مالیاتها، حقوق دولتی و سایر درآمدهای پایدار) و هزینههای جاری (حقوق و دستمزد، یارانهها، رفاه اجتماعی و سایر هزینههای جاری) را نشان میدهد. کسری در این تراز به معنای آن است که دولت حتی برای تأمین هزینههای جاری خود نیز به منابع ناپایدار مانند نفت، فروش داراییها یا استقراض متوسل میشود. تجربه سالهای اخیر، و بهویژه گزارش دیوان محاسبات کشور مبنی بر انحراف ۳۴۸ درصدی کسری تراز عملیاتی در سال ۱۴۰۳، نشان داده است که شکاف میان ارقام مصوب بودجه و عملکرد واقعی میتواند بسیار بزرگ و از نظر اقتصادی پرهزینه باشد.
در چنین بستری، لایحه بودجه ۱۴۰۵ که بر اساس آن سهم درآمدهای مالیاتی بهطور قابل توجهی افزایش یافته و وابستگی ظاهری به واگذاری داراییها و استقراض کاهش یافته است، از یک سو این ادعا را مطرح میکند که دولت در مسیر انضباط مالی و کاهش وابستگی به منابع ناپایدار حرکت میکند، اما از سوی دیگر این پرسش اساسی را بهوجود میآورد که آیا این ترکیب جدید منابع در عمل قابل تحقق است و اگر تحقق نیابد، دولت ناگزیر به چه شیوهای کسری خود را تأمین خواهد کرد.
اهمیت این موضوع صرفاً به ترازهای مالی دولت محدود نمیشود. نحوه تأمین کسری بودجه مستقیماً بر رشد پایه پولی، حجم نقدینگی، انتظارات تورمی، نرخ ارز و نهایتاً بر قیمت داراییهایی مانند طلا و مسکن اثر میگذارد. به همین دلیل، بودجه نهفقط یک سند مالی، بلکه یک «سیگنال کلان اقتصادی» برای فعالان اقتصادی، خانوارها و بازارهاست. تغییر در ترکیب بودجه میتواند رفتار پسانداز و سرمایهگذاری، ترجیح نگهداری پول یا داراییهای واقعی، و حتی الگوی مصرف خانوارها را تغییر دهد.
این گزارش با هدف ارائه یک تصویر روشن از این تحولات، ابتدا به مقایسه کمی شاخصهای اصلی قانون بودجه ۱۴۰۴ و لایحه بودجه ۱۴۰۵ میپردازد و سپس با استفاده از تحلیل سناریومحور، پیامدهای احتمالی این تغییرات را برای تورم، رشد اقتصادی و بازارهای دارایی بررسی میکند. تمرکز گزارش نهتنها بر ارقام اسمی، بلکه بر قابلیت تحقق منابع، پایداری مالی، و اثرات رفتاری و انتظاراتی بودجه است؛ چرا که در اقتصادی با تورم بالا، فاصله میان سیاست اعلامی و سیاست عملی میتواند بسیار تعیینکنندهتر از خود ارقام مصوب باشد.
در نهایت، این گزارش تلاش میکند نشان دهد که موفقیت یا شکست لایحه بودجه ۱۴۰۵ در مهار بیثباتیهای اقتصادی بیش از آنکه به نیتگذاریهای اعلامشده وابسته باشد، به نحوه اجرا، میزان تحقق منابع مالیاتی، توان دولت در کنترل هزینههای جاری و مهمتر از همه، شیوه تأمین کسریهای احتمالی بستگی دارد. از اینرو، بودجه ۱۴۰۵ را باید نه بهعنوان یک «عدد»، بلکه بهعنوان یک مسیر سیاستی با پیامدهای چندلایه برای اقتصاد ایران تحلیل کرد. در ابتدا جدول تطبیقی ۱۴۰۴ و ۱۴۰۵ آورده می شود :
جدول مقایسه ، لایحه بودجه ۴۰۵ با قانون بودجه ۴۰۴
| شاخص | ۱۴۰۴ قانون | ۱۴۰۵ لایحه | تغییر (همت) | رشد درصدی |
| کل بودجه کشور | ۱,۱۲۷.۸ | ۱,۴۴۴.۱ | +۳۱۶.۳ | +۲۸.۰٪ |
| بودجه عمومی دولت | ۵۳۸.۴ | ۵۹۵.۴ | +۵۷.۰ | +۱۰.۶٪ |
| درآمدهای دولت | ۲۴۴.۵ | ۳۴۰.۱ | +۹۵.۶ | +۳۹.۱٪ |
| درآمدهای مالیاتی | ۱۸۲.۰ | ۲۹۶.۱ | +۱۱۴.۱ | +۶۲.۷٪ |
| واگذاری دارایی سرمایهای | ۹۳.۰ | ۲۷.۵ | −۶۵.۵ | −۷۰.۴٪ |
| واگذاری دارایی مالی (اوراق و…) | ۱۵۸.۰ | ۹۴.۰ | −۶۴.۰ | −۴۰.۵٪ |
تفسیر اقتصادی این جدول و جمعبندی سیاستی کوتاه به صورت زیر است :
| محور | نتیجه |
| جهتگیری بودجه | حرکت از نفت/بدهی به مالیات |
| ریسک اصلی | فشار رکودی بر اقتصاد و بنگاهها |
| نقطه قوت | کاهش وابستگی به منابع ناپایدار |
| ابهام | تحققپذیری رشد ۶۳٪ مالیات |
به طور ساده دولت در ۱۴۰۵ در حالی که کسری عملیاتی همچنان پابرجاست، مسیر «کاهش اتکا به نفت و اوراق و جبران کسری از محل جهش مالیات» را انتخاب کرده است. به این ترتیب، ریسک بودجه بهجای بازار نفت یا بدهی، بیش از پیش به دوش تحقق مالیات و تابآوری اقتصاد داخلی منتقل شده است.
ارزیابی اقتصاد مقاومتی لایحه بودجه ۱۴۰۵ :
با توجه به شرایط تورمی مزمن اقتصاد ایران، محدودیتهای ارزی و مالی، و تجربه انحرافهای شدید در اجرای بودجه سالهای اخیر، ارزیابی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نیازمند تمرکز بر شاخصهایی است که پایداری مالی، تابآوری در برابر شوکها، عدالت اقتصادی و حمایت از تولید را تضمین کنند. در چارچوب سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، چهار محور بنیادین برای ارزیابی این لایحه عبارتاند از:
۱-پایداری مالی و کاهش وابستگی به منابع ناپایدار
۲-تابآوری در برابر شوکهای داخلی و خارجی
۳-عدالت در توزیع بار مالی و مردمیسازی اقتصاد
۴-جهتگیری مالیاتی در حمایت از تولید و مقابله با سوداگری
در ادامه، وضعیت لایحه بودجه ۱۴۰۵ بر اساس این چهار محور تحلیل میشود.
محور اول: پایداری مالی و کاهش وابستگی به منابع ناپایدار
وضعیت لایحه : لایحه بودجه ۱۴۰۵ ادعای کاهش وابستگی به نفت و استقراض را از طریق افزایش قابل توجه درآمدهای مالیاتی و کاهش واگذاری داراییها مطرح میکند. سهم مالیات در تأمین منابع عمومی افزایش یافته و واگذاری داراییهای سرمایهای و مالی کاهش یافته است. این جهتگیری در ظاهر با اصول اقتصاد مقاومتی همخوان است، زیرا بر درآمدهای پایدار بهجای منابع ناپایدار تأکید دارد.
اما از منظر عملی، لایحه همچنان با کسری تراز عملیاتی مواجه است، به این معنا که درآمدهای جاری برای پوشش هزینههای جاری کفایت نمیکند و دولت ناگزیر به استفاده از منابع غیرجاری میشود. وجود این کسری نشان میدهد که پایداری مالی هنوز محقق نشده و بودجه در سطح عملیاتی همچنان شکننده است.
ارزیابی : از منظر اقتصاد مقاومتی، افزایش سهم مالیات بهتنهایی نشانه پایداری نیست؛ پایداری زمانی حاصل میشود که هزینههای جاری در سطحی تنظیم شوند که با درآمدهای جاری سازگار باشند، و کسری عملیاتی به سمت صفر حرکت کند. در غیر این صورت، هر شوک در تحقق درآمدهای مالیاتی یا ارزی میتواند دولت را به سمت ابزارهای تورمزا سوق دهد.
محور دوم: تابآوری در برابر شوکهای اقتصادی
وضعیت لایحه : لایحه بودجه ۱۴۰۵ عمدتاً بر یک سناریوی خوشبینانه تحقق منابع متکی است و فاقد سناریوهای جایگزین در صورت عدم تحقق درآمدها یا بروز شوکهای خارجی است. در شرایطی که اقتصاد ایران بهطور ساختاری در معرض شوکهای سیاسی، تحریمی، ارزی و اقلیمی قرار دارد، نبود سناریوهای احتیاطی یک ضعف اساسی محسوب میشود.
همچنین ساختار هزینههای جاری انعطافپذیری پایینی دارد؛ بخش بزرگی از هزینهها به حقوق، مستمریها و تعهدات رفاهی اختصاص دارد که کاهش آنها در کوتاهمدت بسیار دشوار است. این چسبندگی هزینهها، تابآوری بودجه را در برابر شوکهای منفی کاهش میدهد.
ارزیابی : بودجه مقاومتی باید از پیش پاسخ این سؤال را بدهد که اگر درآمدها کمتر از انتظار محقق شوند چه هزینههایی کاهش مییابد و به چه ترتیب. نبود چنین سازوکاری باعث میشود واکنش دولت به شوکها غالباً به سمت استقراض یا خلق پول برود که نتیجه آن تشدید تورم است.
محور سوم: عدالت اقتصادی و مردمیسازی
وضعیت لایحه : افزایش سهم مالیات در لایحه، اگر بدون تفکیک دقیق پایههای مالیاتی اجرا شود، میتواند فشار بیشتری بر گروههای شفاف و رسمی (کارکنان، تولیدکنندگان ثبتشده و بنگاههای رسمی) وارد کند و در عین حال بخشهای غیررسمی و سوداگرانه کمتر تحت فشار قرار گیرند. این امر با عدالت مالیاتی و مردمیسازی اقتصاد ناسازگار است.
در بخش هزینهای، هرچند برخی افزایشهای رفاهی و حقوقی پیشبینی شده است، اما ارتباط این افزایشها با بهبود هدفمند رفاه دهکهای پایین یا افزایش بهرهوری اقتصادی بهصورت شفاف مشخص نشده است.
ارزیابی : عدالت مقاومتی مستلزم آن است که بار اصلی تأمین مالی دولت بر دوش فعالیتهای غیرمولد، سوداگری و رانتمحور قرار گیرد، و منابع حاصل بهصورت هدفمند برای حمایت از اقشار آسیبپذیر و تقویت توان تولیدی اقتصاد استفاده شود. بدون این جهتگیری، افزایش مالیات میتواند به افزایش نابرابری و کاهش مشروعیت اجتماعی سیاست مالی منجر شود.
محور چهارم: جهتگیری مالیاتی در حمایت از تولید و مقابله با سوداگری
وضعیت لایحه : لایحه بودجه ۱۴۰۵ رشد قابل توجهی در درآمدهای مالیاتی پیشبینی کرده است، اما تفکیک روشنی میان مالیات بر تولید و مالیات بر سوداگری ارائه نمیدهد. در عمل، بخش مهمی از این رشد احتمالاً از محل افزایش فشار بر بنگاههای رسمی، حقوقبگیران و مالیاتهای غیرمستقیم تأمین خواهد شد که میتواند به کاهش سرمایهگذاری و تشدید رکود بینجامد.
در مقابل، پایههای مالیاتی بر داراییهای غیرمولد، زمین، مسکن خالی، عایدی سرمایه و فعالیتهای سوداگرانه هنوز سهم اندکی در ساختار درآمدی دارند و اجرای آنها نیز با چالشهای نهادی و اطلاعاتی روبهروست.
ارزیابی : از منظر اقتصاد مقاومتی، اصلاح واقعی نظام مالیاتی به معنای کاهش بار مالیاتی بر زنجیرههای تولیدی و صادراتگرا و انتقال بار مالیاتی به سمت داراییها و فعالیتهای غیرمولد است. در غیر این صورت، افزایش درآمد مالیاتی ممکن است به قیمت تضعیف پایههای تولید و رشد اقتصادی تمام شود.
جمعبندی اقتصاد مقاومتی : لایحه بودجه ۱۴۰۵ از نظر جهتگیری اسمی به سمت کاهش وابستگی به منابع ناپایدار و افزایش درآمدهای پایدار حرکت کرده است، اما در چهار محور کلیدی اقتصاد مقاومتی با کاستیهای جدی مواجه است . کسری عملیاتی نشان میدهد پایداری مالی هنوز محقق نشده است؛ نبود سناریوهای جایگزین، تابآوری بودجه را پایین میآورد؛ ساختار مالیاتی میتواند عدالت و مردمیسازی را تضعیف کند؛ و جهتگیری مالیاتی هنوز بهطور کافی از تولید حمایت و با سوداگری مقابله نمیکند.
اصلاح این کاستیها در مجلس میتواند لایحه بودجه ۱۴۰۵ را از یک سند صرفاً حسابداری به یک ابزار واقعی برای تقویت تابآوری و پایداری اقتصاد ایران تبدیل کند.
جمعبندی تحلیلی نهایی
مقایسه قانون بودجه ۱۴۰۴ و لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد که دولت در سطح اسمی و اعلامی، جهتگیری سیاست مالی را از اتکا به منابع ناپایدار مانند نفت، واگذاری داراییها و استقراض، به سمت افزایش درآمدهای مالیاتی تغییر داده است. کاهش چشمگیر واگذاری داراییهای سرمایهای و مالی و افزایش قابل توجه سهم مالیات در ترکیب منابع، بیانگر تلاش برای حرکت به سمت پایداری مالی است. این تغییر جهت، در چارچوب سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، از حیث کاهش وابستگی به منابع پرنوسان و غیرقابل پیشبینی، یک گام مثبت ارزیابی میشود.
با این حال، تحلیل دقیقتر نشان میدهد که این تغییر ترکیب، بیش از آنکه یک اصلاح ساختاری کامل باشد، یک جابهجایی ریسک از حوزه منابع ناپایدار به حوزه تحققپذیری منابع پایدار است. رشد ۶۳ درصدی پیشبینیشده در درآمدهای مالیاتی، در اقتصادی با رشد پایین، رکود نسبی تولید و تورم بالا، با ریسک جدی عدم تحقق مواجه است. در صورت عدم تحقق این منابع، کسری عملیاتی که هماکنون نیز در ساختار بودجه وجود دارد، تشدید خواهد شد و دولت ناگزیر به استفاده مجدد از همان ابزارهایی خواهد شد که هدف اعلامی لایحه، کاهش وابستگی به آنهاست. از این رو، پایداری مالی لایحه بیش از آنکه به ترکیب ارقام وابسته باشد، به میزان تحقق درآمدهای مالیاتی و نحوه مواجهه دولت با انحرافها بستگی دارد.
از منظر تابآوری، لایحه بودجه ۱۴۰۵ بهطور ضمنی بر یک سناریوی خوشبینانه از تحقق منابع و ثبات نسبی محیط اقتصادی تکیه دارد و فاقد سازوکارهای از پیش تعریفشده برای مواجهه با شوکهای منفی است. در اقتصادی که بهطور ساختاری در معرض شوکهای سیاسی، تحریمی، ارزی و اقلیمی قرار دارد، این فقدان میتواند به واکنشهای دیرهنگام، پرهزینه و غالباً تورمزا منجر شود. بنابراین، بدون تقویت سازوکارهای احتیاطی، بودجه ۱۴۰۵ در برابر شوکها همچنان آسیبپذیر باقی میماند.
در بعد عدالت و مردمیسازی، خطر آن وجود دارد که افزایش فشار مالیاتی بهجای آنکه عمدتاً متوجه فعالیتهای غیرمولد و سوداگرانه شود، بهطور نامتناسب بر دوش بنگاههای رسمی، حقوقبگیران و تولیدکنندگان شفاف قرار گیرد. چنین وضعیتی نهتنها با اصول عدالت مالیاتی ناسازگار است، بلکه میتواند مشروعیت اجتماعی سیاست مالی را تضعیف کرده و خود به مانعی برای تحقق منابع پیشبینیشده تبدیل شود. همچنین، عدم شفافیت کافی در هدفمندی هزینههای رفاهی و ارتباط آنها با بهبود رفاه دهکهای پایین و افزایش بهرهوری اقتصادی، اثربخشی اجتماعی و اقتصادی هزینههای بودجهای را محدود میکند.
در نهایت، از منظر جهتگیری رشد و تولید، ساختار مالیاتی لایحه هنوز بهطور کامل از الگوی حمایت از تولید و مهار سوداگری پیروی نمیکند. تا زمانی که بار اصلی مالیات بر زنجیرههای تولیدی و فعالیتهای رسمی باقی بماند و پایههای مالیاتی بر داراییهای غیرمولد، زمین، مسکن خالی و عایدی سرمایه سهم اندکی در تأمین منابع داشته باشند، افزایش درآمدهای مالیاتی میتواند به قیمت تضعیف سرمایهگذاری، کاهش رشد اقتصادی و تعمیق رکود حاصل شود.
برآیند این ملاحظات آن است که لایحه بودجه ۱۴۰۵ در سطح جهتگیری اعلامی با برخی اصول اقتصاد مقاومتی همسو است، اما در سطح طراحی نهادی و اجرایی هنوز فاصله معناداری با یک بودجه واقعاً مقاوم، تابآور و پایدار دارد. تحقق اهداف اعلامشده این لایحه بیش از آنکه به تغییرات عددی وابسته باشد، به اصلاح سازوکارهای تحقق منابع، مدیریت انحرافها، بازطراحی جهتگیری مالیاتی و تقویت پیوند میان هزینهها و نتایج اقتصادی و اجتماعی آنها وابسته است. نقش مجلس در این میان، نه صرفاً تصویب ارقام، بلکه تبدیل این لایحه به یک چارچوب عملی برای مهار بیثباتیهای کلان، کاهش ریسکهای تورمی و تقویت بنیانهای رشد پایدار در اقتصاد ایران است.
