ارزیابی راهبردی سیاست ارزی دولت چهاردهم
ارزیابی راهبردی سیاست ارزی دولت چهاردهم
اله مراد سیف
بیانات مقام معظم رهبری:
این گران شدن قیمت ارز خارجی، بالا رفتن بیحسابِ قیمت ارز خارجی و عدم ثبات آن که مدام بالا برود، پایین بیاید که کاسب نداند تکلیفش چیست، طبیعی نیست؛ این کار دشمن است. البتّه با تدابیر گوناگون باید جلویش گرفته بشود. (بیانات ۱۳/۱۰/۱۴۰۴)
باید ترتیبی داد که مردم تعدادی ــ حالا مثلاً حدود ده کالا یا اندکی کمتر ــ از کالاهای اساسی را بتوانند بدون دغدغهی افزایش قیمت تهیّه کنند؛ یعنی اینجور نباشد که امروز یک قیمتی باشد و فردا به خاطر تورّم، قیمت دو برابر بشود یا مثل دو برابر بشود…. ترتیبی اتّخاذ بشود که مردم بتوانند نزدیک به ده قلم کالا را بدون دغدغه با قیمت ثابت تهیّه کنند. (بیانات ۱۶/۰۶/۱۴۰۴)
در مورد دیگر کالاها هم بایستی برای انضباط بازار یک فکری کرد؛ یعنی مردم نباید احساس کنند که بازار رهاشده است؛ امروز یک قیمت است، فردا با یک فاصلهی عجیبی قیمت بالا رفته؛ اینجا یک قیمت است، آن طرف یک قیمت دیگر است! یک چنین حالتی که حالتِ رهاشدگیِ بازار است، به روحیهی مردم صدمه میزند؛ این حالت هم نبایستی احساس بشود. (بیانات ۱۶/۰۶/۱۴۰۴)
مسئلهی معیشت واقعاً مسئلهی مهمّی است و باید به طور جدّی دنبال اصلاح این قضیّه بود؛ دستگاههای مسئول باید عمدهی تلاش خودشان را متوجّه این قضیّه بکنند. البتّه یکی از عوامل، تحریمهای خارجی است. تردیدی نیست که تحریمهای قدرتها در وضعیّت کنونی اقتصادی ما و معیشت مردم تأثیر دارد امّا این همهی قضیّه نیست. بخشی از عامل، تحریم است. یک چیزهایی هست که به تحریم اصلاً ارتباطی ندارد. (۱۸/۱۲/۱۴۰۳)
یکی از موضوعات مهمّ مربوط به اقتصاد، اصلاح نظام ارزی کشور است. در درجهی اوّل، تقویت پول ملّی است؛ … پول ملّی باید تقویت بشود؛ این، هم در واقعیّت زندگی مردم اثر دارد، هم در آبروی کشور اثر دارد. … اگر ارزش پول ملّی با بالا رفتن قیمت ارز کاسته شد، تورّم هرچه هم پایین باشد، این پول قیمتی ندارد و قدرت خرید برای مردم فقیر و ضعیف به وجود نمیآید. اگر میخواهید قدرت خرید برای مردم بالا برود، به پول ملّی باید اهتمام ورزید؛ یکی از اساسیترین کارها این است. (18/12/1403)
در مورد ارز، برگشت ارزهای کسانی که درآمد صادراتی ارزی دارند، خیلی مهم است. …. درآمد ارزی اگر متعلّق به شرکتی است که مال خود دولت است، خب چطور این در اختیار دولت قرار نمیگیرد؟ در اختیار بانک مرکزی قرار نمیگیرد؟ چرا؟ برای این باید فکری بشود، کار اساسی باید انجام بگیرد؛ یعنی اینها همه چیزهایی است که در همین گشایش معیشت مردم مؤثّر است. (۱۸/۱۲/۱۴۰۳)
مقدمه
دولت محترم پزشکیان «اصلاح نظام ارزی و یارانه ای» را با دو حرکت همزمان پیش برده است:
۱.تک نرخی کردن ارز از طریق فشردهسازی نرخهای رسمی و نیمایی به سمت سازوکارهای تالاری/توافقی که عملاً قیمتگذاری ارز را به نرخ آزاد غیر رسمی نزدیک میکند و به معنی افزایش و بلکه جهش نرخ ارز می باشد.
۲.حذف/انتقال کارکرد ارز ترجیحی ۲۸۵۰۰ از ابتدای زنجیره واردات به «انتهای زنجیره» مصرف و جبران از مسیر پرداخت/ اعتبار به خانوار: ماهیانه یکمیلیون تومان بهازای هر نفر.
گزارش راهبردی زیر به بررسی و تبیین این دو سیاست ارزی و مخاطرات همزمانی اجرای آنها می پردازد و برخی راهکارهای سیاستی را در پایان پیشنهاد می دهد .
۱. طرح مساله
۱/۱ . پیشینه نظری
در ادبیات اقتصاد متعارف، سیاستهای مبتنی بر «نظریه بازار» بهعنوان چارچوبی کارآمد برای تخصیص بهینه منابع معرفی میشوند؛ چارچوبی که ابتدا برای اقتصادهای سرمایهداری پیشرفته صورتبندی شد. با این حال، در فرآیند دگرگونی سرمایهداری جهانی، این نظریه بهتدریج به مبنای ایدئولوژیک سیاستگذاری در کشورهای جهان سوم نیز تبدیل شد. تجربه تاریخی نشان میدهد که تحولات اقتصادی این کشورها نه صرفاً محصول منطق بازار، بلکه برآیند پیچیدهای از تعارضات طبقاتی داخلی، سیاستهای دولتهای حاکم، استراتژیهای انباشت شرکتها و بانکهای چندملیتی، و فشارهای نهادهای بینالمللی نظیر صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی بوده است. در چنین بستری، «بازار» نه یک نهاد خنثی، بلکه بخشی از آرایش قدرت در اقتصاد سیاسی جهانی محسوب میشود.
قدرتهای بزرگ سرمایهداری، از طریق ابزارهایی چون تأمین مالی کسری تراز پرداختها، کنترل منابع اعتباری توسعهای و تنظیم جریان کمکها و وامها، دولتهای جهان سوم را به اتخاذ بستهای از سیاستهای مشخص سوق دادهاند. موفقیت این فشارها، بیش از آنکه بیانگر کارآمدی ذاتی نظریه بازار باشد، نشاندهنده محدودیت استقلال سیاستگذاری در این کشورهاست. ازاینرو، استراتژیهای توصیهشده نیازمند پشتوانه نظری و ایدئولوژیک بودند تا مداخلهزدایی دولت و آزادسازی بازارها را بهعنوان ضرورتی فنی و غیرسیاسی جلوه دهند.
در دهه ۱۹۷۰، نظریهپردازانی چون آن کروگر (Anne O. Krueger) و رونالد مککینون (Ronald I. McKinnon) نقشی کلیدی در ترویج این مبانی نظری ایفا کردند.کروگر که در دوره ریگان معاون بانک جهانی شد و مسئول کمکهای مالی به تحقیقات با تأثیر مستقیم بر سیاستگذاری بود، و مککینون که کارش مستقیماً بر استراتژیهای اقتصادی حکومت پینوشه در شیلی و دیگر کشورها تأثیر گذاشت، نمونههای بارزی از نظریه پردازانی هستند که سیاست های صندوق بین المللی پول و بانک جهانی را صورت بندی می کنند .
آثار آنان، با ترکیب سادهای از اصول نئوکلاسیک و تمرکز بر مسائل ملموسی مانند فساد اداری و ناکارآمدی بوروکراتیک، توانستند جذابیت سیاسی بالایی پیدا کنند. کروگر، با طرح مفهوم «رانتجویی»، استدلال کرد که مداخله دولت در اقتصادهای جهان سوم به گسترش فعالیتهای غیرمولد منجر میشود و منابع را از تخصیص بهینه بازار منحرف میکند. مککینون نیز با تأکید بر آزادسازی مالی، حذف کنترلهای اعتباری و نرخهای بهره بالا، این سیاستها را شرط لازم برای رشد و انباشت سرمایه معرفی کرد.
با وجود این، تجربه عملی نشان داد که این چارچوبهای نظری، بیش از آنکه به «رشد متکی به خود» بینجامند، زمینهساز تعمیق وابستگی به سرمایه و نظام مالی بینالمللی شدند. سیاستهای موسوم به «تعدیل ساختاری» که بر پایه همین نظریات در کشورهای جهان سوم اجرا شد، در عمل به آزادسازی حساب سرمایه، تضعیف نقش دولت در مدیریت متغیرهای کلیدی (از جمله نرخ ارز) و افزایش آسیبپذیری این اقتصادها در برابر شوکهای خارجی انجامید. از این منظر، سپردن نرخ ارز به سازوکارهای شبهبازاری در شرایطی که اقتصاد با محدودیتهای ساختاری، فشارهای خارجی و جنگ اقتصادی مواجه است، نه یک انتخاب خنثی فنی، بلکه تصمیمی پرریسک با پیامدهای جدی اقتصاد سیاسی تلقی میشود.
۱/۲. نرخ ارز در اقتصاد ایران
نرخ ارز در ایران فقط یک قیمت نیست؛ بلکه نقطه تلاقیِ تجارت خارجی، بودجه دولت، انتظارات تورمی، شبکههای قدرت اقتصادی و سازوکارهای نظارتی (یا خلأهای آن) است. به همین دلیل، جهشهای ارزی معمولاً با یک «چرخه خودتقویتشونده» همراه میشوند: هر افزایش نرخ ارز، تورم و انتظارات تورمی را بالا میبرد و همانها دوباره به افزایش نرخ ارز نیرو میدهند. این ویژگی، وقتی با واقعیت بیرونی اقتصاد ایران یعنی «جنگ اقتصادی» و «محدودیت مزمن منابع ارزی» جمع میشود، معنا و پیامد متفاوتی پیدا میکند: در اقتصادِ گرفتار محدودیت ارزی، ارز یک کالای عادی و فراوان نیست که بتوان با اتکای ساده به مکانیسم بازار آزاد و کشف قیمت آن توسط بازار، تعادل ارزی پایدار تولید کرد؛ بلکه موضوعی از جنس حکمرانی بر یک منبع کمیاب است که مستقیما با ارزش پول ملی و قدرت خرید مصرف کننده و خانوار از یک طرف و هزینه تولید کننده از طرف دیگر در ارتباط است. بنابراین پیشفرض نظری این یادداشت این است که:
«در شرایط جنگ اقتصادی و کمبود ارز، سپردن تعیین نرخ ارز به بازار و گره زدن سفره مردم به این نرخ ، به معنی واگذاری حکمرانی اقتصادی به عوامل خارج از کنترل حاکمیت و بعضاً در اختیار دشمن است و لذا در چنین شرایطی چارهای جز مدیریت منابع و مصارف ارزی و کنترل و نظارت بر بازار برای ایجاد ثبات نسبی در موضوع ارز و نرخ ارز و از آن طریق ایجاد ثبات نسبی در اقتصاد وجود ندارد.»
در چنین بستری، هشدار اخیر رهبر انقلاب درباره اهمیت بازگشت ارز صادراتی و بهویژه نقش شرکتهای دولتی و شبهدولتی، یک پیام سیاستی روشن دارد: مسأله ارز، صرفاً یک موضوع تکنیکی و بازاری نیست؛ بلکه مسأله حکمرانی و اعمال اقتدار حاکمیتی بر منابع ارزی و از آن طریق بر ارزش پول ملی است. به تعبیر ایشان، «اینکه درآمد ارزیِ متعلق به شرکتی که مال خود دولت است چرا در اختیار دولت/بانک مرکزی قرار نمیگیرد» نیازمند «کار اساسی» است و مستقیماً با «گشایش معیشت مردم» پیوند دارد.
۱/۳ . معماری بازار ارز قبل و بعد از تک نرخی
بر پایه اطلاعات موجود، تا پیش از سیاست جدید تک نرخی کردن ارز، اقتصاد ایران عملاً با چهار لایه یا بازار ارز کار میکرد که هر یک منطق تأمین و کشف نرخ متفاوتی داشتنه اند:
اول. ارز ترجیحی(اساسی)
ارز ترجیحی برای تامین کالاهای اساسی و حساس به کار میرفت. تأمینکننده اصلی آن دولت و بانک مرکزی از محل منابع ارزی تحت مدیریت دولت (حاصل از صادرات نفت و گاز و…) است. در منطق سیاستی، این نرخ، به عنوان ابزاری برای حفظ امنیت غذایی و دارویی و کنترل تکانههای اجتماعی عمل می کرد.
دوم. بازار ارز تجاری (نیما)
هدف از ایجاد بازار نیمایی ارز هدایت تجارت رسمی به یک کانال قابلردیابی بود. عرضه ارز در آن عمدتاً از محل صادرات صنایع بزرگ (پتروشیمی، فولاد، فلزات، مس و …) و با مدیریت/سیاستگذاری بانک مرکزی صورت میگرفت. کارکرد این بازار «مدیریت نرخ ارز تجاری» و کاهش نوسان برای واردات ضروری ، مواد اولیه/ماشینآلات بوده است.نرخ این بازار را بانک مرکزی در سامانه نیما مدیریت می کرد و تاقبل از تک نرخی شدن در کانال ۷۰ هزار تومان هر دلار قیمت گذاری شده بود .
سوم. تالار دوم/بازار توافقی
بازار توافقی ارز اخیراً بهطور رسمی راهاندازی شده است. پیش از این، صنایع بزرگ به دلیل اختلاف قابلتوجه نرخ ارز در سامانه نیما با نرخ بازار آزاد، در بازگرداندن ارز حاصل از صادرات به این سامانه مقاومت میکردند. این موضوع موجب اختلال در چرخه واردات شد که تأمین ارز آن عمدتاً از طریق سامانه نیما انجام میگرفت. در واکنش به این چالش، بانک مرکزی نرخ توافقی ارز را بهعنوان راهکاری برای حل مسئله مطرح کرد. منطق حاکم بر این سازوکار، مبادله ارز حاصل از صادرات شرکتهای بزرگ دولتی در صنایعی نظیر پتروشیمی، فولاد و سیمان بر پایه توافق مستقیم میان صادرکننده و واردکننده، همراه با ثبت و رهگیری بانکی است.
اهداف اعلامشده این بازار شامل کشف نرخ واقعیتر ارز، افزایش عرضه ارز حاصل از صادرات غیرنفتی و شفافسازی مبادلاتی است که پیش از این در قالب «ارز اشخاص» انجام میشد.
چهارم. بازار آزاد غیررسمی
بازار آزاد ارز خارج از کنترل مستقیم بانک مرکزی فعالیت میکند و عمدتاً پاسخگوی نیازهای غیررسمی نظیر تقاضای احتیاطی، خروج سرمایه، سفتهبازی و حتی قاچاق است. اهمیت این بازار از آنجا ناشی میشود که در عمل بهعنوان «علامتساز انتظارات» و «لنگر روانی» نرخ ارز عمل کرده و از این مسیر بر قیمت سایر داراییها در اقتصاد ایران اثر میگذارد.
به بیان سادهتر، اگرچه بازار آزاد ارز از حیث حجم، در حاشیه عرضه و تقاضای کل ارز اقتصاد قرار دارد، اما از منظر اثرگذاری بر قیمتها، نقش رهبر بازار را ایفا میکند. بر همین اساس، در مبادلات داخلی، نرخ معاملات طلا، سکه، مسکن و سایر کالاهای تجاری عمدتاً با اتکا به نرخهای شکلگرفته در این بازار کشف میشود.
۱/۴. هدف سیاست جدید ارزی
در چارچوب سیاست جدید ارزی، مقرر شد بازارهای اول (ارز تخصیصی به کالاهای اساسی بهجز گندم و دارو) و دوم (ارز نیمایی مرتبط با تجارت غیرنفتی) حذف شده و کلیه مبادلات آنها به بازار توافقی منتقل شود. در پی این تصمیم، نرخهای ترجیحی (۲۸٬۵۰۰ تومان برای هر دلار) و نیما (حدود ۷۰٬۰۰۰ تومان برای هر دلار) کنار گذاشته شد و نرخ بازار توافقی که فعالیت خود را از حدود ۱۲۷٬۵۰۰ تومان برای هر دلار آغاز کرد، جایگزین آنها شد.
بدینترتیب، پس از اجرای سیاست تکنرخی، بانک مرکزی ــ بهاستثنای گندم و دارو که همچنان با ارز ترجیحی ۲۸٬۵۰۰ تومان تأمین میشوند ــ تنها یک نرخ رسمی را در تالار توافقی ارائه میدهد که در کانال ۱۲۰ هزار تومان قرار دارد. همزمان، بازار غیررسمی ارز نیز به فعالیت خود ادامه داده و نهتنها انطباقی با سیاستهای جدید ارزی نشان نداده است، بلکه با افزایش نرخهای رسمی، رشد محسوسی را نیز تجربه کرده است.
نکته قابلتوجه آن است که یکی از اهداف اصلی سیاستگذار از ایجاد بازار توافقی، مهار بازار غیررسمی ارز و هدایت نرخهای غیرقابلکنترل به بستری رسمی و قابل مدیریت بوده است. با این حال، تناقض بنیادین در اینجاست که به دلیل پیوندهای پنهان در ساختار اقتصاد و فشار تقاضای غیررسمی، بازار آزاد عملاً نقش رهبر نرخ دلار را ایفا میکند و تالار توافقی نیز ناگزیر از تحولات آن تأثیر میپذیرد. این وضعیت نه حاصل یک خطای صرفاً فنی در طراحی بازار، بلکه بازتابی از اقتصاد سیاسی نرخ ارز است. هرگاه نرخ بازار آزاد به مرجع اصلی شکلدهی انتظارات و محاسبات قیمتی تبدیل شود و بازیگران بزرگ بتوانند از طریق دستکاری عرضه یا سازوکارهایی نظیر کماظهاری صادرات و بیشاظهاری واردات، بخشی از ارز خود را به بازار غیررسمی منتقل کنند، بازار رسمی با نرخ توافقی ــ حتی با وجود «تالار» و «سامانه» ــ ناگزیر در معرض تبعیت از بازار غیررسمی قرار میگیرد.
به بیان دیگر، بیثباتی ارزی در ایران نه صرفاً محصول چندنرخی بودن ارز در قالب «تفکیک مصارف»، بلکه برآیند برهمکنش اقتصاد تورمی، محدودیتهای ارزی، ضعف حکمرانی در مدیریت یکپارچه منابع و مصارف ارزی، و بهرهبرداری شبکههای ذینفع از شکاف نرخهاست. از اینرو، این ساختار صرفاً با جابهجایی بازارها یا اعلام سیاست تکنرخی برطرف نخواهد شد و همچنان با چالشهای جدی مواجه خواهد بود.
لذا، تحقق اهدافی چون شفافیت، ثبات و کارایی در بازار ارز، بدون انجام اصلاحات نهادی و سیاستی عمیق و بنیادین در حوزه حکمرانی ارزی، سازوکارهای تخصیص و نظارت، و یکپارچهسازی مدیریت منابع و مصارف ارزی، امکانپذیر نخواهد بود.
۱/۵. مسئله اصلی: «کششناپذیری تقاضای ارز» و شکست ابزار قیمت
مسأله اساسی این است که در ایران بخش مهمی از تقاضای ارز نسبت به قیمت، کمکشش است. به عبارت دیگر، افزایش شدید نرخ دلار لزوماً تقاضا را به همان نسبت کاهش نمیدهد. این گزاره در شرایط جنگ اقتصادی اهمیت مضاعف مییابد، زیرا هنگامی که یک منبع، کمیاب میشود انتظار میرود «قیمت» نقش تنظیمگر بازار را ایفا کند؛ اما در ایران، قیمت کارکرد تنظیمگری خود را از دست داده و در عمل به موتور محرک بحران تبدیل میشود.
در واقع ، تقاضای دهکهای بالای درآمدی و تقاضای کالاهای لوکس با بالا رفتن قیمت، عملاً متوقف نمیشود. این گروهها به دلیل تمرکز ثروت و امکان انتقال هزینه به دیگران، نسبت به تغییرات قیمت حساسیت اندکی دارند. افزون بر این، ارز به عنوان پناهگاهی برای حفظ ارزش در اقتصاد تورمی عمل میکند: هر جهش ارزی، ترس از کاهش ارزش پول ملی را تشدید کرده و تقاضای احتیاطی را بالا میبرد. در نتیجه، جهش نرخ به جای کاهش تقاضا، میتواند آن را تحریک کند. همچنین، پدیدههایی مانند قاچاق، خروج سرمایه و فعالیت شبکههای غیررسمی، هزینههای ارزی را به قیمت نهایی منتقل کرده و با سودهای بالا، افزایش نرخ را جذب میکنند.
نتیجه سیاستی این وضعیت آن است که در چنین ساختاری، اتکا به «بالا رفتن قیمت ارز» به عنوان ابزاری برای متعادلسازی بازار، عملاً با شکست مواجه شده و صرفاً به تشدید تورم و گسترش فقر میانجامد. بنابراین، اگر عرضه ارز بهطور مؤثر مدیریت نشود و کانالهای رانتجویانه مسدود نگردند، بانک مرکزی در یک «تله سیاستی» گرفتار میآید: یا باید ذخایر باکیفیت خود را به سرعت مصرف کند، یا جهش بیثباتکننده نرخ ارز را بپذیرد. و این دقیقاً همان نقطهای است که نسخههای سادهانگارانه «بازار آزاد» به خطا میروند: بازار آزاد در اقتصادی با کمبود ارز و تقاضای کمکشش، به جای ایجاد تعادل، به مارپیچ تورم–ارز دامن میزند.
۲. تبیین چالش ها
۲/۱.الیگارشی و چرخه گران سازی ارز در ایران
در سمت عرضه، چند گزاره مهم و تعیینکننده وجود دارد که مستقیماً توان مدیریت ارزی بانک مرکزی را محدود میکند. مطابق برخی گزارشها، از سال ۱۳۹۷ تاکنون حدود ۲۷۰ میلیارد دلار صادرات غیرنفتی انجام شده که حدود ۹۵ میلیارد دلار (معادل ۳۵٪ آن) به چرخه رسمی اقتصاد بازنگشته است. همچنین، از سال ۱۴۰۱ تاکنون از مجموع ۱۴۶ میلیارد دلار صادرات غیرنفتی، بیش از ۵۶ میلیارد دلار (حدود ۳۸٪) بازگردانده نشده است. اظهارات درباره افزایش «عدم رفع تعهد ارزی» در برخی صنایع کلیدی (نظیر پتروشیمی، فلزات و فولاد) نیز تصویر «کمبود مصنوعی عرضه» را تقویت میکند؛ به این معنا که بخشی از کمبود موجود، نتیجه محدودیت واقعی منابع نیست، بلکه حاصل بازی راهبردی عرضهکنندگان بزرگ است.
اگر این دادهها را در کنار معماری چندنرخی ارز قرار دهیم، به یک جمعبندی روشن میرسیم: هنگامی که بخش قابلتوجهی از ارز صادراتی بازنگردد یا با تأخیر بازگردد، بازار رسمی با کمبود مواجه میشود. در نتیجه، واردکننده به اجبار به سمت بازار آزاد یا مسیرهای توافقیِ گرانتر سوق داده میشود، نرخ آزاد افزایش مییابد و با بالا رفتن نرخ ارز، صادرکننده پاداشِ عدم بازگرداندن ارز صادراتی خود به چرخه رسمی را دریافت میکند. این وضعیت انگیزه بیشتری برای تأخیر در عرضه رسمی و فروش ارز در نرخهای بالاتر ایجاد میکند و چرخه تکرار میشود. این همان «چرخه گرانسازی ارز» است.
اما این چرخه صرفاً حاصل خطای فنی یا کمظرفیتی نهادی نیست؛ بلکه به اقتصاد سیاسی رانت نیز گره خورده است. در ایران، گروهی که میتوان آن را «الیگارشی اقتصادی» نامید (و کمتر از یک درصد از بازیگران اقتصادی را شامل میشود)، به رانتهای ارزی، یارانهها و مجوزهای ویژه دسترسی دارد و از همین طریق به ثروت بادآورده دست مییابد. امتیازات رانتی در مرحله تولید و صادرات، نقطه آغاز چرخهای است که سپس به بازار ارز منتقل میشود. در این مرحله، الیگارشی حاکم با بهرهمندی از انرژی و منابع فسیلی ارزانقیمت (یارانه پنهان)، تسهیلات بانکی کلان با نرخ سود پایینتر از نرخ تورم (که با احتساب تورم به وامی بدون بهره یا با بهره منفی تبدیل میشود) و نیز معافیتهای مالیاتی و گمرکی برای صادرات، کالاها را با هزینه تمامشده مصنوعی پایین تولید و صادر میکند. این روند، پایه اولیه انباشت ثروت تجاری را شکل داده و به توزیع ناعادلانهتر ثروت دامن میزند.
سپس، همین بازیگران وارد «بازی در بازار ارز» میشوند؛ مرحلهای که قلب استراتژی بردـبرد برای آنان به شمار میرود. این بازیگران بر اساس قانون موظف هستند ارز حاصل از صادرات را به سیستم بانکی و به نرخ رسمی (مدیریتشده) بازگردانند، اما این کار را بهموقع انجام نمیدهند. ابزار فشار آنان، تأخیر عمدی در بازگرداندن ارز و خودداری از عرضه بهموقع ارز به بازار رسمی است. این تأخیر عمدی ـ که اغلب با بهانه وجود تحریمها توجیه میشود ـ خود موجب کاهش عرضه ارز در بازار رسمی و افزایش شدید فشار تقاضا در بازار آزاد میگردد، زیرا واردکنندهای که به طرف خارجی بدهکار است، ناچار میشود ارز مورد نیاز خود را بهموقع از کانالهای دیگر تهیه کند. این فرایند، یک «فشار ساختگی» بر قیمت ارز ایجاد میکند که نتیجه آن، افزایش نرخ در بازار آزاد است. اما این افزایش نرخ ارز غیررسمی و رشد تفاوت آن با نرخ رسمی (پایینتر)، خود به یک شکاف رانتی عظیم تبدیل میشود که نقش حلقه بازخورد در چرخه گرانسازی ارز را ایفا میکند.
به این ترتیب، چرخه گرانسازی ارز، خود یک «مکانیسم قدرت و منفعت» نیز مییابد: شکاف نرخها تنها یک ناکارآیی بازار نیست، بلکه به منبع سودهای بادآورده و رانت تبدیل میشود؛ و تا زمانی که این منبع رانت باقی بماند، نیروهای قدرتمندی برای حفظ یا بازتولید آن وجود خواهند داشت.
۲/۲. مسأله «وجود رانت» چند نرخی
تک نرخیسازی ارز در بسیاری از کشورها هدفی قابل دفاع و منطقی است. با این حال، ادبیات سیاستگذاری ارزی – از جمله گزارشهای صندوق بینالمللی پول (IMF) به صراحت تأکید دارد که اعتبار سیاست پولی و مالی و توانایی مهار انتظارات تورمی، از پیششرطهای کلیدی برای موفقیت در یکسانسازی نرخ ارز محسوب میشوند.
وقتی تورم بالا و انتظارات تورمی شکننده باشد، «نرخ ارز» معمولاً به لنگر ذهنی قیمتها در اقتصاد تبدیل میشود. در چنین وضعیتی، آزادسازی یا یکسانسازی نرخ میتواند به جای حذف بیثباتی، آن را به کل سبد قیمتهای اقتصاد سرایت دهد. این دقیقاً همان نکتهای است که شما اشاره کردید: در شرایط فعلی، تورم و نرخ ارز به یکدیگر گره خوردهاند و نرخ ارز خود تحت فشار مضاعف تحریمها و انتظارات بیثبات قرار دارد. در نتیجه، پیوندزدن قیمت کالاهای ضروری و هزینههای تولید به نرخی که خود منبع بیثباتی است، در عمل به یک خطای طراحی سیاستی تبدیل میشود.
بعلاوه ، اقتصاد کلان تجربی نشان میدهد که در اقتصادهای نوظهور، سرعت انتقال نرخ ارز به قیمتها (Exchange Rate Pass-Through ) معمولاً بالاتر است و این اثر در یک محیط تورمیِ بالا تقویت میشود. در چنین محیطی، حتی پیش از وقوع تغییرات واقعی در هزینههای واردات یا تولید، سیگنال سیاستی میتواند موجی از «قیمتگذاری پیشدستانه» ایجاد کند: بنگاهها برای پوشش ریسک آتی، قیمتها را جلو میکشند؛ قراردادها بر اساس انتظارات تورمی بازنویسی میشوند؛ تقاضای احتیاطی برای داراییهای حافظ ارزش افزایش مییابد؛ و نتیجه نهایی، یک جهش تورمیِ مبتنی بر انتظارات است که میتواند خود را مستقل از عوامل بنیادی تقویت کند.است
۳. مخاطرات سیاست جدید ارزی
۳/۱.تالار دوم (بازار توافقی): فرصت حکمرانی یا کانال انتقال شوک؟
تالار دوم را میتوان به عنوان یک «بازار میانی» توصیف کرد: نه کاملاً دستوری مانند ارز ترجیحی و نه بیقاعده و رها مانند بازار آزاد. بر اساس اعلام رسمی، صادرکنندگان محصولات کشاورزی، شرکتهای دانشبنیان و برخی گروههای کالایی (به استثنای نفت، گاز، پتروشیمی، مس و فولاد) امکان عرضه ارز صادراتی خود را با نرخهای بالاتر و شناورتر در این تالار خواهند داشت. این تصمیم در عمل به معنای ایجاد یک بازار نیمهآزاد برای گروههای کالایی غیرانرژی و غیرفلزی است که در مقایسه با بخشهای بزرگتر (مانند پتروشیمی و فولاد) معمولاً در حاشیه قرار گرفتهاند. از منظر بانک مرکزی، این بازار میتواند انگیزه بیشتری برای صادرات کالاهای متنوع غیرنفتی و بازگشت ارز حاصل از آن به چرخه رسمی ایجاد کند.
اما موفقیت تالار دوم وابسته به تحقق سه شرط اساسی است:
۱. عمق واقعی عرضه (و نه صرفاً انتقال تقاضا به یک کانال جدید)
۲. کاهش امکان دستکاری عرضه (از طریق تضمین بازگشت ارز، مدیریت زمانبندی عرضه و افزایش هزینه تخلف)
۳. قطع پیوند سیگنالدهی از بازار آزاد (با کنترل انتظارات، مسدود کردن کانالهای غیررسمی و محدود کردن رانت اطلاعاتی)
در صورت عدم تحقق این شرایط، خطر جدی این است که تالار دوم به جای مهار بازار آزاد، در عمل فرمانبردار آن شود.
این نگرانی کاملاً با منطق بازی دو سر برد الیگارشی سازگار است. اگر الیگارشی بتواند از طریق تأخیر در بازگشت ارز یا مدیریت عرضه، نرخ آزاد را بالا ببرد، آنگاه تالارهای رسمی و نیمهرسمی نیز ناگزیر به دنبال آن حرکت خواهند کرد. در چنین وضعیتی، تالار دوم به جای آنکه نقش «بازار میانی ثباتساز» را ایفا کند، میتواند به ابزار رسمیسازی نرخهای بالایی تبدیل شود که در بازار آزاد شکل گرفتهاند ــ و این، آن هم زیر پرچم «کشف نرخ واقعی» یا «رانتزدایی» رخ میدهد. این دقیقاً همان نقطهای است که شعار آزادسازی، اگر در بستر روابط قدرت و محدودیتهای ساختاری ارزی فهمیده نشود، میتواند به ابزار مشروعیتبخشی برای انتقال نرخهای بحرانی به ساختار رسمی اقتصاد بدل گردد..
۳/۲.بانک مرکزی در «تله سیاستی»
با کنار هم گذاشتن اجزای تحلیل فوق، تله سیاستی حاکم بر بازار ارز را میتوان به شکل زیر بیان کرد:
- تقاضا کمکشش است و با افزایش قیمت، کاهش چشمگیری پیدا نمیکند.
- عرضه قابل دستکاری است، چه از طریق عدم بازگشت یا تأخیر عمدی در بازگشت ارز صادراتی و چه از مسیرهای پنهان و غیررسمی.
- چندنرخی بودن خود به خلق رانت و انگیزه آربیتراژ دامن میزند و عملاً بازار آزاد را به مرجع اصلی شکلدهی انتظارات تبدیل میکند.
- در نتیجه، بانک مرکزی در برابر دو گزینه نامطلوب گرفتار میماند: یا باید به تزریق و مصرف ذخایر باکیفیت خود ادامه دهد، یا جهش نرخ ارز و پیامدهای تورمی آن را بپذیرد.
اما خروج از این تله تنها با اصلاحات فنی و تنظیمگری ملایم ممکن نیست؛ زیرا در دل این معماری، یک «چرخه دو سر بُرد» برای گروههای قدرتمند تعبیه شده است که از تداوم شکاف نرخها و جهشهای ارزی منتفع میشوند. بنابراین، مسأله اصلی صرفاً وجود یا عدم وجود سازوکاری مانند تالار دوم نیست، بلکه این است که تالار دوم بدون اصلاح حکمرانی عرضه و بدون اعمال اقتدار واقعی بر بازگشت ارز صادراتی، میتواند خود به بخشی از همین چرخه معیوب تبدیل شود.
فراتر از این، در وضعیتی که روابط قدرت و رانت دستنخورده باقی بماند، این مکانیسم حتی ممکن است به سکویی برای «توجیهسازی» مرحله سوم چرخه الیگارشی بدل گردد: مرحلهای که ابتدا شکاف نرخها به صورت مصنوعی ایجاد یا عمیق میشود، و سپس «آزادسازی» به اسم رانتزدایی و کشف قیمت واقعی به جامعه عرضه میگردد، در حالی که در عمل به تثبیت و مشروعیتبخشی به منافع گروههای خاص میانجامد..
۳/۳.برندگان و بازندگان چرخه
برندگان این چرخهی معیوب عمدتاً شامل گروههای زیر هستند:
- صادرکنندگان بزرگ که از امکان زمانبندی عرضه ارز و بهرهگیری از شکاف بین نرخهای مختلف برخوردارند.
- سفتهبازان و شبکههای دارای رانت اطلاعاتی که از نوسانات و فرصتهای آربیتراژ سود میبرند.
- قاچاقچیان و فعالان خروج سرمایه که فعالیتهایشان مستقیماً از بازار آزاد و اختلاف نرخها تغذیه میشود.
اما این برندگان تنها پس از وقوع جهشهای ارزی منتفع نمیشوند، بلکه از پیش و در بسیاری موارد، با دسترسی به امتیازات رانتی (مانند انرژی ارزان، اعتبارات بانکی یارانهای و معافیتهای گمرکی و مالیاتی) در موقعیتی قرار دارند که میتوانند بحران را تاب آورند، آن را به فرصتی برای انباشت بیشتر تبدیل کنند و در نهایت با استفاده از ابزارهای لابی و نفوذ رسانهای، نسخهی سیاستی مطلوب خود را در قالب شعارهایی چون «آزادسازی» یا «یکسانسازی نرخ ارز» تحمیل نمایند.
در مقابل، بازندگان این چرخه عبارتند از:
- عموم مردم که با کاهش شدید قدرت خرید و فشار تورم دست به گریبانند.
- تولیدکنندگان واقعیِ وابسته به واردات رسمی که با افزایش هزینهها، کمبود ارز و نااطمینانی مزمن زمینگیر شدهاند.
- اقتصاد ملی که با کاهش سرمایهگذاری مولد، تشدید نابرابری و فرسایش اعتماد عمومی آسیب میبیند.
در واقع، افزایش نرخ ارز مستقیماً به افزایش قیمت کالاهای وارداتی، داراییها و مواد اولیه منجر شده و تورمی بزرگ را به بافت اقتصاد تزریق میکند. با سقوط قدرت خرید، تولیدکنندگان داخلی وابسته به واردات به مرز ورشکستگی میرسند. سپس دولت برای جبران کسری بودجه ناشی از این آشفتگی، به استقراض از بانک مرکزی و افزایش نقدینگی تمایل پیدا میکند که خود به تشدید بیشتر تورم دامن میزند. جالب اینجاست که تورم جدید، ارزش واقعی وامهای دریافتی الیگارشی را کاهش داده و در عمل سود آنها را افزایش میدهد؛ و بدین ترتیب چرخه برای دور جدیدی تکرار میشود. در این نقطه، چرخه ارزی به چرخه تورمی–مالی گره میخورد و بازتولید بحران را تسهیل مینماید..
۳/۴. معیشت مردم در تله ارزی
دولت محترم چهاردهم با این استدلال که رانت ارز ۲۸۵۰۰ تومانی به جیب رانتخواران سرازیر میشود و مردم از آن بیبهره میمانند، دست به آزادسازی نرخ ارز زد. این تصمیم در شرایطی اتخاذ شد که مردم از وضعیت آشفته بازار و افزایش قیمتها ناراضی بودند. با این حال، آنچه جای نگرانی دارد، آن است که عوارض همان بازار آشفته، اینبار با قیمتهایی بیش از دو برابر، بر مردم تحمیل شود و دولت تنها با تخصیص ماهیانه یک میلیون تومان به هر فرد بخواهد آن را جبران کند.
ظاهر کار دولت نشان میدهد که یارانه ۲۸۵۰۰ تومانی را به مصرفکننده نهایی پرداخت کرده و از این بابت، چیزی از جیب مردم برداشت نکرده و درآمدی کسب ننموده است. اگر این ادعا را بپذیریم که دولت درآمدی از این طرح کسب نکرده، آنگاه باید با منطق اقتصادی به بررسی هزینهفایده این طرح برای مردم پرداخت.
نکته اول: ادعای بیتأثیر بودن ارز ترجیحی. آیا واقعاً تمام ارز ۲۸۵۰۰ تومانی به هدر میرفته و رانت آن صرفاً به رانتخواران میرسیده و مردم سهمی از آن نداشتهاند؟ پاسخ به این پرسش چندان دشوار نیست. کافی است اشاره کنیم که پس از حذف این ارز، بنا به اعتراف خود دولت، قیمت کالاهای اساسی حداقل دو برابر و در مواردی مانند روغن تا سه برابر افزایش یافته است. این خود گواهی بر کذب بودن ادعای بیتأثیری ارز ترجیحی است.
نکته دوم: آیا دولت ابزارهای لازم را برای مدیریت بهتر ارز ترجیحی نداشته است؟ اگر پاسخ منفی باشد، این نشاندهنده ضعف حکمرانی ارزی دولت است. اگر در دوران جنگ تحمیلی هشتساله، دولت و حاکمیت توانستند منابع و مصارف ارزی را مدیریت کنند و قیمت کالاهای اساسی را در یک سبد یارانهای تثبیت نمایند، امروز پس از چهار دهه و با وجود ابزارهای پیشرفته فناوری اطلاعات و شبکه گسترده فروشگاهی متصل به سیستم مرکزی، این کار با سهولت بیشتری قابل انجام است. دولت به راحتی میتوانست ارز ۲۸۵۰۰ تومانی را نیز مدیریت کند و از هدررفت حتی یک دلار آن جلوگیری نماید.
نکته سوم: چه ایرادی دارد که مردم یارانه را مستقیماً دریافت کنند و قیمتها هم برای تولیدکننده و هم مصرفکننده آزاد باشند؟ آیا بازار کارآمدتر از دولت نیست؟ پاسخ به این پرسش مستلزم درک درستی از مفهوم بازار و قیمت بازار است. بازار در منطق اقتصادی یعنی تعامل عرضه و تقاضا. در شرایط رقابت کامل، میتوان پذیرفت که کارآیی اقتصادی بهتر تأمین میشود. اما اولاً شرایط اقتصاد ایران، با محدودیتهای جنگ اقتصادی و تحریم، چنین اقتضایی ندارد؛ ثانیاً تولیدکنندگان داخلی از کارآیی لازم برخوردار نیستند؛ و ثالثاً محدودیتهای عرضه، همواره زمینه را برای اعمال قدرت انحصاری، احتکار و گرانسازی فراهم میکند. در نتیجه، بازار در ایران مفهوم خاص خود را دارد و قیمتهای بازاری به ندرت منعکسکننده شرایط رقابت آزاد و کارآیی هستند. لذا سپردن سفره مردم به قیمتهایی که منعکسکننده هزینههای ناکارآمدی، تحریم و بیثباتی است، نه منطقی است و نه اخلاقی. اگر تورم داخلی را نیز به این معادله اضافه کنیم، جبران قدرت خرید مستلزم افزایش مداوم یارانه نقدی خواهد بود که نه برای دولت ممکن است و نه مطلوب. این رویکرد پولیسازیِ یارانه، دومینوی افزایش مداوم قیمتها را به دنبال خواهد داشت که همواره قدرت خرید مردم را عقبتر از پرداختهای جبرانی دولت نگه میدارد و در نهایت سبد غذایی خانوار را ضعیفتر میسازد.
نکته چهارم: آیا دولت خواهد توانست بازار را در شرایط جدید کنترل کند و از عوارض سوء پولیسازی یارانه جلوگیری نماید؟ پاسخ این است که اگر دولتی نتواند بازگشت ارز صادراتی شرکتهای زیرمجموعه خود را مدیریت کند – همانطور که وزیر اقتصاد جدید صراحتاً به آن اعتراف کرده – و نتواند تخصیص ارز ۲۸۵۰۰ تومانی را برای چند قلم محدود کالای اساسی به درستی مدیریت نماید، چگونه میتواند در شرایطی که سد قیمتها شکسته شده و هزاران قیمت با تلاطم مواجه میشوند، میان قیمتهای کارآمد و قیمتهای تحمیل شده تمایز قائل شود؟ با کدام ابزار قرار است چنین بازاری را مدیریت کند، آن هم در شرایطی که خود منشأ این بیثباتی بوده است؟
نکته پنجم: به همزمانی اجرای طرح پولیکردن یارانه کالاهای اساسی و سیاست تکنرخی ارز مربوط میشود. دولت چهاردهم همزمان با پولیسازی یارانه، اقدام به تکنرخی کردن نرخ ارز و انتقال مبادلات سامانه نیما به تالار توافقی کرده است. این که چرا دولت هر دو طرح پرمخاطره را همزمان اجرا کرده – در حالی که هر یک مخاطرات خاص خود را دارد و برای موفقیت نیازمند تمهیدات ویژه است – جای پرسش دارد. اما در هر صورت، اکنون باید منتظر عوارض مشترک این دو طرح بر مصرفکننده و تولیدکننده داخلی بود. هنگامی که دولت به یکباره نرخ ارز ثبتسفارششده را از کانال ۷۰ هزار تومان به حدود ۱۲۰ هزار تومان انتقال میدهد، به خوبی آگاه است که این اقدام چه موج تورمی در اقتصادی وابسته به واردات ایجاد خواهد کرد. اگرچه ممکن است ادعا شود که این تورم به مرور تخلیه میشود، اما با توجه به تورم جاری حدود ۵۰ درصدی و انتظارات تورمی بالا، باید گفت اقدام بسیار پرمخاطرهای صورت گرفته است.
نکته ششم: آیا افق روشنی برای ثبات ارزی در شرایط فعلی و با تکنرخی کردن ارز متصور است؟ پاسخ این است که اگر هدف ایدهآل «تکنرخی شدن» محقق شود، میتوان به ثبات نسبی در اقتصاد امیدوار بود. اما واقعیت چیز دیگری است. در عمل، جهش ۷۵ درصدی نرخ ارز نیما به تالار توافقی – که حدود ۸۰ درصد واردات کشور را پوشش میدهد – به دلیل گستردگی مصارف ارزی، هم به صورت مستقیم و هم غیرمستقیم، قیمت تمامشده کالاهای وارداتی و تولیدات داخلی وابسته به نهادههای وارداتی را افزایش خواهد داد. در چنین شرایطی، نرخ ارز غیررسمی نیز بیتفاوت نخواهد ماند و افزایش خواهد یافت و دولت را در معرض شکاف جدیدی میان نرخ رسمی و نرخ آزاد قرار خواهد داد. از آنجا که مبادلات داخلی در بازار طلا، مسکن، لوازم خانگی و حتی کالاهای اساسی عمدتاً از نرخ ارز غیررسمی تبعیت میکنند، شرایط رانتی که دولت بهانهای برای تکنرخی کردن قرار داده بود، مجدداً در اقتصاد بازتولید خواهد شد. بنابراین، دولت مجدداً بر سر دوراهی دشواری قرار خواهد گرفت: یا بر کنترل نرخ تعیینشده پافشاری کند و از رانت جدید چشمپوشی نماید تا وعده ثبات ارزی محقق شود، یا منفعلانه نرخ رسمی را به سطح بالاتری هدایت کند که خود چرخه تازهای از افزایش قیمتها و جهش ارزی را در پی خواهد داشت. در هر صورت، چیزی به نام «ارز تکنرخیِ پایدار» نخواهیم داشت و شکاف میان نرخ رسمی و غیررسمی – که نشانهای روشن از محدودیتهای ارزی و جنگ اقتصادی است – کماکان پابرجا خواهد ماند .
۴.پیشنهادهای سیاستی
پیشنهادهای سیاستی باید دقیقاً بر مبنای این پیشفرض بنیادین تنظیم شوند: در شرایط جنگ اقتصادی و محدودیت ارزی، ثبات ارزی با «رهاسازی» حاصل نمیشود، بلکه با «حکمرانی فعال بر منابع و مصارف» و «شکستن سازوکار دو سر بُرد» محقق میگردد. بنابراین، بسته سیاستی باید همزمان به معماری بازارها و اقتصاد سیاسی رانت بپردازد.
۴/۱. اعمال اقتدار بر بازگشت ارز صادراتی
برای این منظور، طراحی یک سامانه رهگیری پایانبهپایان برای هر دلار صادراتی – از صدور شناسنامه گمرکی کالا تا تسویه نهایی – همراه با گزارشهای دورهای شفاف برای نهادهای نظارتی و عموم مردم، ضروری است. تا زمانی که مسیر گردش ارز قابل رهگیری دقیق نباشد، امکان ایجاد کمبود مصنوعی و دستکاری در عرضه باقی خواهد ماند. همچنین، باید جریمههای تصاعدی و بازدارنده جایگزین جریمههای ثابت و کماثر کنونی برای تأخیر در رفع تعهد ارزی شوند. مجوزهای صادراتی و امتیازات (مانند سهمیهها، معافیتهای مالیاتی و گمرکی، دسترسی به انرژی و تسهیلات بانکی ارزان) باید به عنوان اهرمهای الزامآور به کار گرفته شوند و هر امتیاز، مشروط به بازگشت کامل و بهموقع ارز حاصل از صادرات شود. تفکیک دقیق «ناتوانی واقعی» از «تخلف راهبردی» و برخورد قضایی و تعزیراتی قاطع با مصادیق قاچاق ارز مطابق قانون – و با تأکید بر اجرای غیرسلیقهای – نیز از ارکان این سیاست است. پیام سیاستی باید روشن باشد: اگر عرضه ارز قابل دستکاری باقی بماند، هیچ سازوکار بازاری (اعم از ترجیحی، تجاری یا تالار دوم) به تنهایی در برابر سوداگران و بازیگران بزرگ تاب نمیآورد. این اصل، مستقیماً مرحله دوم چرخه دو سر بُرد را هدف میگیرد: یعنی قطع امکان ایجاد فشار ساختگی بر قیمت از طریق تأخیر عمدی و ایجاد کمبود.
۴/۲. بازطراحی تالار دوم
آنچه بانک مرکزی از آن تحت عنوان «تعمیق تالار دوم» یاد میکند، عمدتاً یک بیان کلی است و فاقد دقت سیاستی لازم. در شرایط کمبود ارز، عمق بازار نه با گسترش ظاهری یک تابلو معاملاتی، بلکه از طریق مهار امکان دستکاری عرضه و کنترل قدرت بازار بازیگران بزرگ ایجاد میشود. مدیریت بانک مرکزی در تالار دوم باید بر نظارت و کنترل رفتار عرضهکنندگان موجود و جلوگیری از کمبودسازی مصنوعی متمرکز گردد. این امر مستلزم اعمال قواعد ضدانحصار در بازار ارز، الزامات شفاف در زمانبندی عرضه، تعیین سقفهای رفتاری برای بازیگران عمده و شفافیت در تجمیع سفارشات است. در غیر این صورت، تالار دوم به سادگی میتواند منطق بیثباتکننده بازار آزاد را در قالبی رسمیتر بازتولید کند.
همزمان، کاهش اثر سیگنالدهی بازار آزاد به تالار دوم ضروری است. تا زمانی که کانالهای بزرگ معاملات غیررسمی و شبکههای تبدیل ارز فعال باشند، نرخهای آزاد به عنوان مرجع اصلی شکلدهی انتظارات باقی خواهند ماند. توسعه ابزارهایی مانند بازار سلف یا فوروارد ارزی تحت نظارت دقیق – نه با هدف تعمیق مالی صرف، بلکه برای کاهش انگیزه احتکار ارز و مدیریت ریسک نوسانات آتی – دارای اهمیت راهبردی است.
هدف نهایی از بازتعریف تالار دوم، صرفاً بهبود یک سازوکار معاملاتی نیست، بلکه جلوگیری از تبدیل این تالار به سکویی برای توجیه آزادسازی شتابزده یا همگرایی اجباری نرخها بر پایه شکافهای مصنوعی است. بدون حکمرانی قاطع بر عرضه، تالار دوم نه ابزار ثبات، که میتواند به حلقهای دیگر در چرخه گرانسازی ارز تبدیل شود. به بیان دیگر، هدف اصلی این است که تالار دوم به ابزار مرحله سوم چرخه الیگارشی – یعنی توجیه آزادسازی بر مبنای شکافی که خود ایجاد کردهاند – بدل نگردد.
۴/۳. همگرایی تدریجی نرخها با نقشهراه شفاف
حذف ناگهانی نظام چندنرخی امکانپذیر و منطقی نیست، اما ادامه بیبرنامهگی نیز خود به تولید انتظارات تورمی و دامنزدن به سفتهبازی کمک میکند. طراحی یک نقشهراه مرحلهای و شفاف ضروری است. این نقشه راه میتواند شامل کاهش تدریجی دامنه کالاهای مشمول نرخهای دستوری، انتقال مرحلهای و کنترلشده برخی اقلام به تالار دوم، و در نهایت حرکت به سمت یک نظام شناور مدیریتشده در بازاری یکپارچه باشد. نکته حیاتی آن است که این همگرایی باید بر پایه مدیریت واقعی منابع و مصارف ارزی و کنترل رانت در عرضه صورت گیرد، وگرنه «همگرایی» صرفاً به معنای «بالا آوردن نرخهای پایینتر و رسمیکردن شوک قیمتی خواهد بود. تفاوت بنیادی میان «همگرایی حکمرانیشده» و «آزادسازی شوکآور» دقیقاً در همین نقطه نهفته است.
۴/۴. اولویت چهارم: بازتعریف مأموریت و استقلال عملیاتی بانک مرکزی
تمرکز مأموریت اصلی بانک مرکزی بر تحقق ثبات قیمتها و ثبات ارزی – با کنترل تورم به عنوان ریشه انتظارات بیثباتکننده در بازار ارز – امری ضروری است. استقلال عملیاتی در استفاده از ابزارهای پولی، به معنای کنترل رشد ترازنامه بانکی، مهار خلق اعتبار بیپشتوانه و محدود کردن تأمین کسری بودجه دولت از مسیرهای پولی، شرط لازم برای خنثیسازی موتور تورمی این چرخه معیوب است. همچنین، بانک مرکزی باید نقش خود را از «توزیعکننده ارز» به «حاکم بر بازار ارز» تغییر دهد؛ یعنی تمرکز بر اعمال مقررات، نظارت دادهمحور و مداخله هدفمند برای کاهش نوسانات و ایجاد ثبات. این محور به طور مستقیم مرحله چهارم چرخه دو سر بُرد را هدف میگیرد: یعنی نقطهای که دولت برای جبران کسری بودجه ناشی از بیثباتی، به استقراض از بانک مرکزی و افزایش نقدینگی روی میآورد و تورم ایجادشده، سوخت دور جدیدی از چرخه را فراهم میکند.
۴/۵ . اصلاحات پشتیبان در بودجه، نظام بانکی و دیپلماسی اقتصادی
اصلاح بودجه: درمان کسری بودجه ساختاری و بازنگری در هزینههای ناکارا ضروری است تا تورم دولتی به موتور محرک چرخه گرانسازی ارز تبدیل نشود.
اصلاح نظام بانکی: اصلاح ناترازیهای عمیق بانکها و توقف خلق پول بیضابطه (که به افزایش نقدینگی و فشار بر ارز میانجامد) از پیششرطهای مهار تورم است.
تقویت دیپلماسی اقتصادی: توسعه دیپلماسی اقتصادی فعال و ایجاد کانالهای مطمئن و کارآمد تسویههای منطقهای و بینالمللی، برای افزایش دسترسی به ارز، کاهش هزینههای مبادله و کم کردن اصطکاک در نقلوانتقال منابع ارزی، بخشی جداییناپذیر از مدیریت منابع در شرایط جنگ اقتصادی است. زیرا حکمرانی مؤثر بر منابع و مصارف ارزی تنها یک مسئله داخلی نیست، بلکه مستقیماً به ظرفیت دسترسی و گردش ارز در سطح بینالملل گره خورده است.
5 . الزامات اساسی موفقیت سیاست جدید دولت
مسئله کلیدی در اقتصاد ایران دو هدف بنیادین است: حفظ قدرت خرید مصرفکننده و ایجاد ثبات نسبی در بازار. نه تکنرخی کردن ارز به تنهایی برای تحقق ثبات اقتصادی کافی است، و نه پرداخت نقدی یارانه لزوماً قدرت خرید خانوارها را حفظ خواهد کرد. موفقیت هر یک از این دو سیاست، مستلزم اقدامات تکمیلیِ ساختاری است که حول محور «مدیریت راهبردی بازار» تعریف میشوند.
۵/۱ . پیشنهاد مشخص برای حمایت از مصرفکننده و تنظیم بازار:
دولت باید در کنار پرداخت نقدی یارانه، تنظیم فعال بازار کالاهای اساسی را از طریق دو کانال واردات (هم نهادهها و هم کالای نهایی) ادامه دهد. برای نهادهها، سازوکار موجودی مانند سامانه بازارگاه میتواند نقش کلیدی ایفا کند. تضمین دسترسی آسان و پایدار تولیدکنندگان به نهادههای اساسی با قیمتهای تثبیتشده و شفاف در این سامانه، برای برنامهریزی تولید و کنترل هزینهها حیاتی است.
برای مصرفکننده نهایی، حداقل اقدام ضروری، اشباع فروشگاههای زنجیرهای و شبکههای توزیع مورد تأیید از طریق خریدهای تضمینی داخلی و/یا واردات هدفمند و بهاندازه با نرخ جدید ارز است. این کار سه هدف عمده را دنبال میکند:
۱. ایجاد آرامش روانی و اطمینان از دسترسی برای مصرفکننده.
۲. فراهم آوردن حق انتخاب بین کالای داخلی و وارداتی برای مصرفکننده، که خود مشوق رقابت کیفی است.
۳. خنثیسازی قدرت اخلالگران و سودجویان در بازار داخلی با حضور قدرتمند و تنظیمگر دولت.
با این روش، تولیدکننده داخلی نیز در معرض یک رقابت واقعی اما مدیریتشده قرار میگیرد که او را به بهینهسازی هزینهها و افزایش بهرهوری سوق میدهد. همزمان، زمینه تأخیر در عرضه و احتکار برای سوداگران محدود میشود.
نتیجه منطقی: تا حصول اطمینان از ایجاد ثبات نسبی در بازار کالاهای اساسی، دولت باید همان حجم ارز تخصیصیافته سابق برای این کالاها (که قبلاً با نرخ ترجیحی تأمین میشد) را با نرخ جدید، اما به صورت کنترلشده و متمرکز، صرف واردات و تنظیم بازار این کالاها و نهادههای آنها کند. این کار جلوگیری از شوک تورمی یکباره و حفظ امنیت غذایی را ممکن میسازد.
۵/۲ . اقدامات اساسی سهگانه برای ثبات پایدار:
موفقیت سیاستهای فوق و تحقق اهداف ثبات و قدرت خرید، منوط به اجرای همزمان سه سیاست کلان زیر است که در صورت غفلت از هر یک، به موتورهای تورمزای جدید تبدیل خواهند شد:
۱. کنترل نقدینگی غیرمولد و نظارت قاطع بر نظام بانکی: مهار خلق پول بدون پشتوانه و هدایت نقدینگی به سمت بخش مولد، ضرورتی اجتنابناپذیر است. نظارت بر رفتار بانکها در اعطای تسهیلات و جلوگیری از تأمین مالی سفتهبازی، از جمله این اقدامات است.
۲. واقعیسازی برآوردهای بودجه عمومی (بهویژه برای سال ۱۴۰۵) و جلوگیری از ایجاد کسریهای بودجه تورمزا: بودجهریزی باید بر مبنای درآمدهای واقعی و غیرتورمی باشد. پرهیز از تخمینهای خوشبینانه از درآمدهای نفتی و مالیاتی، و کنترل هزینههای غیرضروری، مانع از فشار آوردن به بانک مرکزی برای استقراض و چاپ پول میشود.
۳. مدیریت یکپارچه و فعال منابع و مصارف ارزی: این مورد، هسته مرکزی بحث حاضر است و شامل تمامی اولویتهای پیشین (اعمال حاکمیت بر بازگشت ارز، بازطراحی تالار دوم، همگرایی تدریجی با نقشه راه) میشود. بدون حکمرانی مؤثر بر درآمدهای ارزی و تخصیص بهینه آن، ثبات در بازار ارز و لذا در قیمت کالاها ممکن نخواهد بود.
اگر دولت قصد انجام اقدامی پایدار و کارآمد برای بهبود معیشت و ثبات اقتصادی دارد، چارچوب عمل آن خارج از این سه محور اساسی نخواهد بود. این سه اصل، پایههای مثلث ثبات اقتصادی هستند. در غیاب یا ضعف هر یک از این ارکان، هر اقدام دیگری نه تنها نتیجه پایدار نخواهد داشت، بلکه با تشدید عدم تعادلها، ممکن است در جهت عکس اهداف اعلامشده عمل کند و وضعیت را برای تولیدکننده و مصرفکننده دشوارتر سازد.
۶. نتیجهگیری: معیار موفقیت سیاست ارزی چیست؟
موفقیت سیاست ارزی در ایران صرفاً با «عدد روی تابلو» سنجیده نمیشود. معیار واقعی را باید در پاسخ به این پرسشهای کلیدی جستجو کرد:
- آیا عرضه ارز از حالت قابلدستکاری خارج و تحت حکمرانی شفاف و مؤثر قرار گرفته است؟
- آیا بازار آزاد غیررسمی همچنان مرجع اصلی انتظارات باقی مانده یا به حاشیه رانده شده است؟
- آیا پدیده چندنرخی بودن و رانت آربیتراژ کاهش یافته یا پیچیدهتر و عمیقتر شده است؟
- و آیا تورم ساختاری مهار شده است یا همچنان به عنوان سوخت اصلی چرخه گرانسازی ارز عمل میکند؟
اگر پاسخ به این پرسشها منفی باشد، حتی تلاش برای «تعمیق تالار دوم» نیز میتواند ناخواسته به یک «کانال انتقال شوک» از بازار غیررسمی به بدنه رسمی اقتصاد تبدیل شود. اما اگر محور اصلی سیاستگذاری بر بازگشت و شفافیت ارز صادراتی، مقررات ضدانحصار در بازار ارز، همگرایی تدریجی و مدیریتشده نرخها، و مهار ریشههای تورم متمرکز گردد، آنگاه تالار دوم میتواند نقش خود را از یک «بازار رهبرپذیر» به یک «بازار میانی کارکردی» تغییر داده و در نهایت مسیر اصلاح نظام چندنرخی را هموار سازد.
در کانون این تحول، یک «دروغ بزرگ» ممکن است در قلب سیاستگذاری جا خوش کند: این ادعا که «آزادسازی به نام رانتزدایی» در عمل میتواند به ابزاری برای «مشروعیتبخشی و نهادینه کردن رانت» در اختیار قدرتمندترین بازیگران اقتصادی بدل شود. این، بازی طراحیشدهای است که در آن، یک الیگارشی هم عامل ایجاد بحران (از طریق ایجاد کمبود ساختگی در بازار ارز) است و هم مدعی حل بحران (با پیشنهاد آزادسازی شوکآور)؛ و در نهایت، تنها ذینفع این چرخه باطل باقی میماند.
هزینه سنگین این «بازی دو سر بُرد» را نه این گروه، که کل جامعه و بنیانهای تولیدی کشور میپردازند. از این رو، راه گسست از این چرخه معیوب، نه در اعمال «شوک آزادسازی» بیشتر، که در عزمی راسخ برای ایجاد شفافیت حداکثری، شکستن انحصارها، حذف امتیازات ویژه، و در یک کلام: استقرار یک حکمرانی فعال، هوشمند و دادهمحور بر منابع و مصارف ارزی — خاصه در شرایط دشوار جنگ اقتصادی — نهفته است.