اولویتهای بودجه در دوران پهلوی چگونه نوشته میشد؟
بودجه به عنوان سند تخصیص منابع، علاوه بر اینکه مهمترین سند اقتصادی هر کشوری است شاید یکی از مهمترین سندهای سیاسی کشورها نیز باشد زیرا کنترل ساختار و عملکرد بودجه مهمترین ابزار اعمال قدرت سیاسی است. ارزشها و اولویتهای هر دولت و حکومتی را میتوان در تخصیص منابع آن در بودجه جستوجو کرد. به همین جهت در ایران نیز، همانند دیگر کشورها، بر سر میزان بودجه دستگاهها و حتی فرآیند تهیه بودجه همواره میان سازمانها و وزارتخانهها، به ویژه وزارت دارایی و سازمان برنامه، اختلاف و کشمکش وجود داشته است.
گفتن و ناشنیدن
شادی معرفتی: بودجه به عنوان سند تخصیص منابع، علاوه بر اینکه مهمترین سند اقتصادی هر کشوری است شاید یکی از مهمترین سندهای سیاسی کشورها نیز باشد زیرا کنترل ساختار و عملکرد بودجه مهمترین ابزار اعمال قدرت سیاسی است. ارزشها و اولویتهای هر دولت و حکومتی را میتوان در تخصیص منابع آن در بودجه جستوجو کرد. به همین جهت در ایران نیز، همانند دیگر کشورها، بر سر میزان بودجه دستگاهها و حتی فرآیند تهیه بودجه همواره میان سازمانها و وزارتخانهها، به ویژه وزارت دارایی و سازمان برنامه، اختلاف و کشمکش وجود داشته است. در فرآیند برنامهریزی در ایران، کارشناسان و برنامهریزان مجال مییابند تا با سیاستمداران و مقامات کشور در بالاترین موضع و جایگاه، به گفتوگو بنشینند. اما این مناسبت بیش از آنکه یک گفتوگوی ساده باشد، یک بازی دوطرفه است که هر طرف تلاش میکنند بر دیگری تفوق یابند. سیاستمداران اهداف بلندی در ذهن دارند که مستقل از تعداد و مقدار ابزارها، تحقق آن را طلب میکنند و از نظر آنها برنامه یک سند سیاسی است که قدرت سیاستمدار در آن متبلور است. اما کارشناسان در وادی دیگری سیر میکنند و با بررسیهای آماری و امکانسنجیهای آیندهنگرانه، به اهداف واقعبینانه میاندیشند و در مقابل خواستههای سیریناپذیر سیاستمدار، ابراز میدارند که تحقق همه این اهداف با هم امکانپذیر نیست. بسیاری از برنامههای اجتماعی و عمرانی کشور را پایه میریزند و سازمان میدهند و در فرآیند پروراندن ذهنی و اجرای عملی آنها مبارزه میکنند و پیش میروند، اما تا پیش از پیروزی انقلاب اسلامی، به مثابه تمام کشورهای جهان سوم، برنامهها اغلب آنگونه که نوشته میشدند، به عرصه اجرا نمیرسیدند و این شاهنشاه بود که یک روز تصمیم میگرفت که اعلام انقلاب سفید کند و روزی دیگر با خیال درآمدهای بادآورده نفتی بازبینی بودجه را در دستور قرار میداد. شاه در خیال خود را همانند الهه تراژدیهای یونانی میدید که تا گفت «باش»، همه چیز، «هست» شود. قدرت مطلقی که هیچکس توان و جرات رویارویی با آن را ندارد. گویی دیالوگ میان برنامهریزان و سیاستمداران، گفتوگوی میان ناشنوایان است، دو سرزمین متفاوت، که هیچ چشماندازی از یکدیگر ندارند. آنچه در پی میآید فراز و فرود بودجه برنامهریزی و بودجه در دوران پهلوی از آغاز برنامهریزی عمرانی تا پایان برنامه چهارم عمرانی است. به برنامه پنجم عمرانی به دلیل تفاوت در ساختار و رویکرد، در فرصتی دیگر خواهیم پرداخت.
آغاز برنامهریزی عمرانی در ایران
در دوران پادشاهی رضاشاه، بخش خصوصی بیشتر درگیر صنایع کوچک و بازرگانی بود. طرحهای زیربنایی و سرمایهگذاری صنعتی، از آن جمله ایجاد خط سراسری راهآهن و تاسیس کارخانههای نساجی، سیمان، دخانیات و قند را وزارتخانهها و سازمانهای دولتی برنامهریزی و اجرا میکردند. «توسعه اقتصادی» به معنایی که پس از جنگ دوم بر آن مترتب شد، شناخته شده نبود، و در نتیجه میان فعالیتهای اقتصادی دولت یا بخش خصوصی و مفهوم «توسعه»، رابطه مدلل و سازمانیافتهای وجود نداشت. با این همه، میان سالهای ۱۳۰۵ و ۱۳۱۷ نزدیک به ۳۵ درصد بودجه عمومی صرف ایجاد و توسعه صنایع نامبرده و نیز معادن در ایران شد. حکومت رضاشاه مشروعیت خود را در نوسازی اقتصادی و احیای ملیگرایی ایرانی با تاکید بر دیوانسالاری و نیروهای نظامی جستوجو میکرد؛ این دولت با ایجاد امنیت نسبی و انتخاب سیاست اقتصاد ارشادی، در زمینه توسعه کشور گامهایی برداشته؛ اما این امر نه بر اساس برنامه و نقشهای آگاهانه، بلکه بر پایه اراده و تصمیم شخصی شاه به اجرا درمیآمد.
گامهای نخستین برنامهریزی در ایران در اواخر پادشاهی رضاشاه برداشته شد. ابوالحسن ابتهاج، که بیتردید مهمترین عامل اشاعه اندیشه برنامهریزی و نیز سازمان و روشدهی به آن در ایران بوده است، در خاطراتش، سابقه پرداختن به امور برنامهریزی عمرانی را اواخر دوره سلطنت رضاشاه (۱۳۱۶ش) میداند. یعنی حدود ۳۰ سال قبل از شروع به کار او به عنوان مدیر عامل سازمان برنامه، در آن زمان بود که «شورای اقتصادی» پدید آمد.
اولین برنامه عمرانی
در آبان ۱۳۲۶، مشرف نفیسی یکی از اعضای هیات عالی برنامه مامور شد با توجه به گزارش موریسن نودسن، برنامهای قابل اجرا تهیه کند. در این گزارش، نفیسی ابتدا اشارهای دارد به ضرورت تدوین برنامه در کشور و وضعیت اسفباری که در آن زمان مردم در گوشهوکنار کشور با آن روبهرو بودند. وی در خصوص مدت و هزینه برنامه، مدت هفت سال را پیشنهاد کرد، با این توضیح که در پایان سال سوم، تجدیدنظری در فصول مختلف برنامه بشود و اصلاحات ضروری در نوع یا هزینه انجام کار به عمل آید. وی درباره هزینه برنامه مینویسد: «… برای اصلاح دستگاه اقتصاد کشور و استوار ساختن سازمان آن روی اصول نوین، بایستی تقریباً ۶۲ میلیارد ریال، معادل ۶۲۰۰ میلیون تومان، خرج بشود»، اما بلافاصله اعلام میکند که تامین چنین مبلغی، طی هفت سال، از توانایی کشور خارج است و نیز وسایل فنی، انسانی و تجهیزات و ماشینآلات و مصالح کافی و لازم هم برای هزینه کردن آن وجود ندارد و در نهایت، به این نتیجه میرسد که فعلاً بضاعت مالی، انسانی، تدارکاتی و فنی کشور در سطح یکسوم این مبلغ است و در نهایت پیشنهاد خود را بر اساس مبلغ ۵ میلیارد و ۶۷۹ میلیون تومان تنظیم میکند.در این گزارش، منابع تامین نیازها را دولت، بانک ملی ایران، درآمدهای ناشی از فروش اموال دولتی، مشارکت سرمایهداران خصوصی و دریافت وام از بانک بینالمللی معین میشود و تاکید شده که کل درآمد ناشی از فروش و صادرات نفت که شرکت نفت انگلیس و ایران انجام و در اختیار دولت قرار میدهد، باید در اختیار برنامه قرار داده شود و دولت بودجه عادی کشور را از منابع دیگر مثل مالیات، عوارض راهها و… تامین کند. تنها پنج درصد از منابع برنامه، مربوط به بخش خصوصی بود و برنامه بهطور کامل بر دولت تکیه داشت. عمده درآمد دولت نیز، از طریق فروش نفت و استقراض خارجی تامین میشد، نه از مالیات. طبق این گزارش، در تقسیم درآمدهای برنامه بین رشتههای مختلف، اولویت اول به بخشهای کشاورزی، آبیاری، ایجاد و توسعه راه، راهآهن، بندرها و فرودگاهها اختصاص یافته و سپس به بخشهای صنایع و معادن و خدمات. توزیع منابع بین بخشها، از منطق قابل قبولی مطابق با شرایط آن روز ایران و سهم بخشهای مختلف اقتصادی در تولید ثروت و رفع نیازهای مبرم ملی برخوردار بود. قانون برنامه اول که در مهرماه ۱۳۲۷ تصویب شد، مشتمل بر مجموعهای از طرحها بود و هدف رشد اقتصادی در آن تعیین نشده بود. در ماده ۱، قانون برنامه عمرانی اول، اهداف این برنامه شامل رشد و توسعه کشاورزی، صنایع و معادن، بالا بردن سطح زندگی و معیشت، آموزش و بهداشت مردم، و توسعه راهها و ارتباطات و نیز صادرات محصولات داخلی بود.
سازمان برنامه
همزمان با تصویب برنامه هفتساله عمرانی اول در مجلس شورای ملی، سازمان برنامه پایهگذاری شد. بر اساس مصوبه مجلس، وظیفه این سازمان، نظارت و مراقبت بر اجرای برنامه عمرانی بود و تحت نظر یک شورای عالی، یک هیات نظارت و مدیرعامل فعالیت میکرد. سازمان برنامه که قرار بود، سازمانی مستقل دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی باشد، به اهرم قدرت دربار در برابر دولت بدل شد. سازمان برنامه که در اصل به پیشنهاد قوام برای تهیه برنامه عمرانی اول ایجاد شده بود، در سالهای پس از او با ریاست عبدالرضا، فرزند هاروارددیده رضاشاه، به عنوان یکی از اصلیترین اهرمهای قدرت، در دست دربار قرار گرفت.
سالهای پایانی برنامه اول، همزمان با حضور ابوالحسن ابتهاج بر مسند ریاست این سازمان بود. در سازمان برنامه ابوالحسن ابتهاج آنچه از بخش تحقیقات اداره «اصل چهار» و کمکهای عمرانی و اقتصادی آمریکا در ایران بیرون میآمد را شکل میداد. کمکها و اعتبارات خارجی و درآمدهای نفت در این سازمان به ترتیبی که شاه مشخص میکرد، تقسیم میشد، اما بیشترین توجه شاه متوجه ارتش بود. در ابتدا وظیفه سازمان برنامه نظارت و مراقبت تمام در اجرای بودجه بود و هیاتهای اجرایی آن پس از شخص مدیر عامل، شورای عالی و هیات نظارت بود. اما در کشمکش قدرت و چالشهایی که مدیر عامل سازمان برنامه با سایر دستگاههای دولتی پیدا میکرد، از زمان برنامه سوم توسعه قرار شد که وظایف این سازمان زیر نظر شخص نخستوزیر قرار بگیرد. البته در حیطه وظایف سازمان نیز تغییراتی صورت گرفت و قرار شد تهیه و تنظیم بودجه کشور در اختیار وزارتخانهها قرار گیرد و تنها اجرای طرحها در دست سازمان باقی ماند. در آن زمان که دفتر شورای اقتصادی ایجاد شده بود، ابتهاج ریاست دبیرخانه آن را برعهده داشت. همانگونه که در کتاب خاطراتش اذعان داشته، او از همان زمان خلأ وجود تشکیلات یا سازمانی منسجم برای برنامهریزیهای توسعهای را احساس میکرد. چیزی که عیان بود، عدم تناسب بین هزینههای دولتی و داراییها بود. کارگزاران دولتی بدون وقوف به میزان پشتوانه مالی، اقدام به صرف هزینههای هنگفت عمرانی میکردند. در نهایت او سمت مدیر عاملی سازمان برنامه را طبق درخواست شاه در شهریور ۱۳۳۳ قبول کرد. پذیرش این پست ناشی از نگاه او به برنامهریزی در راستای عمران و صنعتی کردن کشور بود. ابتهاج در همان جلسه ملاقات با شاه اشاره میکند که باید پول نفت صرف عمران مملکت شود. در این دیدار شاه به او گفته بود که میخواهم پول نفت دست کسی باشد که تحت نفوذ احدی قرار نگیرد. شرط ابتهاج برای تقبل این مسوولیت، عدم مداخله شخص نخستوزیر یا هر فرد دیگری در امور این نهاد و نیز مطالعه و بررسی اسناد و گزارشهای آن دستگاه بود. بررسی عملکرد برنامههای عمرانی و توسعهای ایران نشان میدهد که برنامه اول و دوم عمرانی، مجموعهای از طرحهایی بودند که جهتگیری اساسی آنها به سمت بخشهای زیربنایی، به ویژه حملونقل و ارتباطات و سپس صنعت قرار داشت. در دوران برنامه عمرانی اول، دو اتفاق مهم در عرصه اقتصادی و اجتماعی کشور، پس از به قدرت رسیدن دکتر مصدق به وقوع پیوست: یکی، ملی شدن صنعت نفت و اعلام مالکیت ملی بر تجهیزات، تاسیسات و منابع نفتی کشور بود و دیگری سیاست اقتصادی موازنه منفی که دکتر مصدق و تیم اقتصادی دولت او، در مواجهه با تحریمهای اقتصادی و نفتی دولت انگلستان و محاصره اقتصادی کشور انجام دادند. همچنین تلاش شد از محلی غیر از فروش نفت و امتیازدهی به دول استعمارگر، و با استفاده از ظرفیتها و تواناییهای اقتصادی داخلی و اتکا بر صنعت و کشاورزی بومی، هزینههای جاری و عمرانی کشور تامین شود. اگرچه بهزعم کاتوزیان، دولت مصدق بهخصوص در مورد تجارت خارجی موفق عمل کرد، اما به دلایلی چند برنامه اول عمرانی، کارنامه چندان موفقی نداشت و طرحها و پروژههای عمرانی به اجرا نرسیدند. از مهمترین این عوامل، تبعات جنگ جهانی دوم بود که به شدت بر اقتصاد کشور اثر گذاشته بود، علاوه بر این در نتیجه جنبش ملی شدن صنعت نفت، تقابل با انگلستان و قطع درآمد نفت، عملاً منابع دولت محدود بود و تنها کمتر از ۲۰ درصد کل سرمایهگذاری پیشبینیشده به وقوع پیوست و درآمدهای کشور صرف تامین نیازهای روزمره و مایحتاج یومیه مردم میشد و در نهایت برنامه با شکست مواجه شد. در دوران جنگ جهانی دوم، اقتصاد ایران در نتیجه تقاضاها و نیازهای متفقین دچار اختلال شده بود. در پایان جنگ وقایع آذربایجان پیش آمد و در پی آن اعتصاب کارگران نفت و مبارزات سیاسی علیه قرارداد نفت گسـگلشاییان. این سرآغاز مبارزه برای ملی کردن نفت و ظهور نهضت ملی ایران بود. با این همه رزمآرا که از سنخ مدرنیستها بود، میخواست با سرمایهگذاری دولتی گسترده، شرایط را برای توسعه و رونق اقتصادی فراهم آورد. دستگاهی موقتی برای سرمایهگذاری دولتی و مشخصاً به منظور اجرای یک طرح هفتساله برای پارهای هزینههای عمرانی دولتی ایجاد شده، اما پیش از آنکه هرگونه حرکت ملموسی ممکن شود، مساله نفت، محاصره دریایی انگلیس، فقدان درآمد نفت و… پیش آمد و جایی برای سرمایهگذاریهای عمرانی یا عادی شدن اوضاع اقتصادی باقی نماند. از اینرو در پی کودتا، برای نخستینبار پس از ۱۳۲۰، اقتصاد ایران در چارچوبی نسبتاً سنتی و محدود و با آهنگی کند رو به عادی شدن نهاد. در دوران نخستوزیری زاهدی، کمکهای آمریکا و درآمد نفت سالهای ۱۳۳۴-۱۳۳۳ عمدتاً صرف افزایش تقاضا و مصرف شد و اقتصاد از رکود شدید بیرون آمد. از آن پس، درآمد نفت و کمکهای آمریکا افزایش و رشد بیسابقه یافت. در سال ۱۳۳۴ سازمان برنامه به عنوان نهادی دائمی و با قدرت تخصیص اعتبار گستردهای تشکیل شد.
مدیریت ابتهاج بر سازمان برنامه
هرچند سال ۱۳۲۷ را میتوان زمان شروع کار سازمان دانست، اما شروع عملکرد موثر سازمان به طور جدی از زمانی که ابتهاج در سال ۱۳۳۳ به عنوان رئیس منصوب شد، قابل مشاهده است. ابتهاج از سال ۱۳۳۳ تا ۱۳۳۷ سمت ریاست سازمان برنامه را بر عهده داشت. در آن زمان این سازمان زیر نظر مستقیم شاه کار میکرد و بهخصوص شخص ابتهاج از حمایت بسیار موثر شاه برخوردار بود. رئیس سازمان هفتهای یکبار به حضور شاه میرسید و مسائل را مستقیماً به تایید و تصویب او میرسانید. همین امر سبب شده بود که در داخل دولت نسبت به کارکرد این سازمان نارضایتی زیادی به وجود آید.
او در سالهای میانی دهه ۳۰، مجموعهای از متخصصان داخلی و خارجی را در حلقه سازمان برنامه قرار داد. یوجین بلاک، رئیس وقت بانک جهانی، در این راه کمکهای زیادی به او کرد و تعداد زیادی از کارشناسان خبره بینالمللی را برای مشاوره برنامهریزی به کار گرفت. برای امور فنی، ابتهاج صفی اصفیا را که فارغالتحصیل دانشکده پلیتکنیک فرانسه بود به استخدام سازمان برنامه درآورد. همچنین به ایالات متحده رفت تا امکان انتقال خداداد فرمانفرماییان (مدرس تماموقت دانشگاه پرینستون) را تسهیل کند. سپس منوچهر گودرزی استاد علوم سیاسی دانشگاه کالفرنیای جنوبی، عبدالمجید مجیدی دکترای حقوق دانشگاه پاریس، مهدی سمیعی لیسانس حسابداری دانشگاه ویلز و بسیاری دیگر را که تحولاتی اساسی در برنامه و بودجه را باعث شدند، به ایران آورد.
برنامه دوم عمرانی
قانون برنامه دوم در اسفند سال ۱۳۳۴ به تصویب مجلس شورای ملی رسید و اهداف کلی آن عبارت بودند از: افزایش تولید، بهبود و تکثیر صادرات، تهیه مایحتاج مردم در داخل کشور، ترقی کشاورزی و صنایع، اکتشاف و بهرهبرداری از معادن، اصلاح و تکمیل وسایل ارتباطی، اصلاح امور بهداشت عمومی، بالا بردن سطح فرهنگ و زندگی افراد، بهبود وضع معیشت عمومی و در کل، انجام هر نوع فعالیت برای عمران و آبادانی کشور.
اعتبارات مصوب برنامه دوم به ۷۰ میلیارد ریال میرسید که ۲ /۱۷ میلیارد ریال آن، مربوط به تعهدات طرحهای نیمهتمام برنامه اول و ۸ /۵۲ میلیارد ریال آن برای اجرای طرحهای جدید بود و مجلس شورای ملی در اواسط سال ۱۳۳۶، مجوز ۲۰ درصد افزایش اعتبارات برنامه دوم را از ۷۰ میلیارد ریال به ۸۴ میلیارد ریال صادر کرد و دولت نیز دو بار در اسفند ۱۳۳۶ و ۱۳۳۷، سهم سازمان برنامه را از درآمد نفت کاهش داد، بهطوری که مجموع درآمد کل برنامه از محل نفت، به حدود ۶۰ میلیارد ریال کاهش یافت و در نتیجه، باقیمانده این برنامه ۸۴ میلیاردریالی، به میزان حدود ۲۵ میلیارد ریال تا آخر دوره برنامه، از محل قراردادهای وام تامین شد. اعتبارات این برنامه، به بخشهای کشاورزی و آبیاری، ارتباطات و مخابرات، صنایع و معادن و امور اجتماعی اختصاص یافت. ۱۵ ماه پس از کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲، دوباره طرح واگذاری استخراج نفت ایران به خارجیها، مطرح شد و سرانجام، طی توافقی بین ایران، انگلستان و آمریکا، استخراج نفت ایران به مدت ۲۵ سال به کنسرسیومی بینالمللی متشکل از شرکت نفت بریتانیا، پنج شرکت آمریکایی، شرکت هلندی رویال داچ شل و شرکت نفت فرانسه واگذار شد و کنسرسیوم پذیرفت که ۵۰ درصد از خالص دریافتیهای خود را به دولت ایران بپردازد: ۵ /۶۴ درصد از کل این درآمدها به اجرای طرحهای برنامه دوم عمرانی کشور اختصاص یافت. در سالهای پایانی دهه ۱۳۳۰ و ابتدای دهه ۱۳۴۰، درآمدهای نفتی در جایگاه اصلیترین منابع درآمد دولت قرار گرفت. پس از تهیه و تصویب برنامه دوم عمرانی و شروع پروژههای عمدتاً زیربنایی آن (راهسازی، سدسازی، راهآهن، صنایع، آموزش، فرودگاه و…) سازمان برنامه با ابتکار رئیس وقت آن، ابتهاج، متوجه توسعه مناطق عقبمانده شد. مناطق مورد توجه در این برنامه، خوزستان، سیستان و بلوچستان و کرمان بود که با تزریق درآمدهای نفتی و استفاده از تسهیلات بانک جهانی، تعداد زیادی پروژه عمرانی در کشور انجام گرفت و صنعت ساختوساز که در انتهای برنامه اول، دچار مشکلات و رکود شده بود، مجدداً فعال شد. در جریان اجرای برنامه دوم، طرحها و پروژههای متعددی اجرا شدند که از میان آنها میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
در رشته آبیاری اتمام سه سد بزرگ کرج، سفیدرود و دز و مطالعات مربوط به سدهای دیگر؛ ساخت ۴۵۰۰ کیلومتر راه آسفالته، بهرهبرداری از خطوط راهآهن شاهرود-مشهد، میانه-تبریز و گرگان-بندر ترکمن و بهرهبرداری از فرودگاه بینالمللی مهرآباد؛ افزایش ظرفیت بندرهای خرمشهر و شاپور؛
توسعه صنایع نساجی، سیمان، قند و شکر، ساخت کارخانههای چیتسازی تهران و شاهی، سیمان دورود و منجیل و کارخانه قند مرودشت و بردسیر کرمان و چناران.
در سالهای پس از کودتای ۲۸ مرداد، نظام زمینداری و اجارهنشینی دستنخورده باقی ماند، اما در کنار این مشی سنتگرایانه، در مورد بخشهای اقتصاد ملی، از ۱۳۳۵-۱۳۳۴ به بعد که درآمدهای دولت از محل نفت و کمکهای خارجی رو به افزایش نهاده بود، یک راهبرد نسبتاً مدرنیستی سرمایهگذاری دولتی در پیش گرفته شد و مطابق نسخه سیاسی-اقتصادی آمریکا برای تمامی عالم، سیاست مصرف خصوصی بالا با تعرفههای پایین و در نتیجه افزایش قابل توجه واردات در هم آمیخته شد: به قول دکتر اقبال «سیاست درهای باز». گذشته از فساد، دزدی و بیلیاقتی، درآمدهای نفت و کمکهای آمریکا، بیش از همه در نتیجه این سیاست بر باد رفت تا اینکه عواقب آن در سال ۱۳۳۹ دامنگیر رژیم شد.
در ۱۳۳۴، سازمان برنامه به نهادی دائمی و گسترده بدل شد و مسوولیت تهیه و اجرای برنامه دوم (۱۳۴۱-۱۳۳۴) را بر عهده گرفت. این برنامه نیز بیشتر فهرستی (هرچند دقیقتر از اولی) بود از طرحهای پیشنهادی برای سرمایهگذاری دولتی تا راهنمایی جامع و تفصیلی برای توسعه اقتصادی. اما در هر حال کل هزینههای پیشبینیشده بیش از سه برابر و نیم هزینههای پیشنهادی برای نخستین برنامه بود. توسعه «زیربنا» در اولویت قرار داده شده بود، کشاورزی در مقام بعدی و صنعت در آخرین جایگاه قرار داشت.
استفاده از این نسخه استاندارد برای توسعه اقتصادی بیشتر در اعتبارات پیشبینیشده به چشم میخورد تا در هزینههای واقعی. به خصوص هزینههای واقعی برای خدمات عمومی و اجتماعی و همچنین صنایع و معادن به مراتب کمتر از ارقام برنامهریزیشده بود، هرچند ادعا میشد که کل هزینههای برنامه بیشتر از رقم پیشبینیشده بوده است. با این فرض که برآوردهای هزینههای واقعی صحیح است، باز هم درصد سهم کشاورزی در کل هزینهها کاهش یافت، اگرچه بخش قابل توجهی از سرمایهگذاری در کشاورزی، در ساختمان سدهای هیدروالکتریکی تلف شد که هیچ یک نه در طی دوره برنامه به پایان رسید و نه هنگام بهرهبرداری فایدهای به کشاورزی کشور رساند. هزینههای مربوط به حملونقل و ارتباطات، گذشته از استتار هزینههای تدارکات نظامی، توسعه راهآهن تهران-میانه به تبریز و ساختمان راهآهن تهران-مشهد را دربر میگرفت که طرح اخیر مسرفانه و عمدتاً مسافری بود، ترمیم و بازسازی جادههای موجود هم خیلی ارزانتر تمام میشد و هم فواید بیشتری برای شهرها و دهات مجاور این راه شش هزارکیلومتری داشت. صنایع خصوصی مدرن بیشتر در عرصههای تجربهشده مانند نساجی، روغن نباتی، شیشه، نجاری و کابینتسازی و نیز در پارهای زمینههای جدید مانند تولید فرش و کفش ماشینی توسعه یافت. سرمایهگذاری دولتی در صنایع مدرن محدود بود و معمولاً صرف طرحهایی مانند تاسیس کارخانه کود شیمیایی شیراز میشد که حتی تا سال ۱۳۵۱ نیز شش ماه از سال را به علت فقدان مشتری بسته بود. در این مورد، اشتباه اصلی مربوط به محل اجرای طرح بود، ظاهرا شخص شاه به دلیل مبهمی بر شیراز اصرار ورزیده بود. این قضیه در واقع کاسه صبر ابوالحسن ابتهاج، رئیس توانا و غیرمطیع سازمان برنامه را لبریز کرد و او در اعتراض به دخالت بیجای شاه استعفا داد. ابتهاج در اعتراض به طرح غیرکارشناسی کارخانه کود شیمیایی شیراز استعفا کرد. وی در خاطراتش مینویسد: «درگیری من در مورد طرح کود شیمیایی شیراز به رفتن من از سازمان برنامه منتهی شد، این کارخانه تاسیس شد ولی چون قادر به صدور محصول نبود، همه ساله میلیونها تومان ضرر میکرد و برای اینکه مردم از این ضررها مطلع نشوند، ارقام آن را حتی در بودجه مملکت نیاوردند و ضرر را از محل عواید شرکت نفت پرداخت میکردند.» بعد از استعفای ابتهاج، دولت اقبال، مهندس خسرو هدایت را به مدیریت سازمان برنامه برگزید. پس از سقوط دولت دکتر اقبال، ابتدا رضا فلاح برای حدود یک ماه به سازمان برنامه آمد و پس از او احمد آرامش به سمت وزیر مشاور و قائممقام نخستوزیر در سازمان برنامه منصوب شد. در ابتدای امر، قرار بر این بود که به طور متوسط ۷۵ درصد عواید نفت در طول دوره اجرای برنامه به تامین مالی آن اختصاص یابد. اما این عواید بسیار بیشتر از حد انتظار بود. مبالغ قابل توجهی کمک بلاعوض، وام و سرمایه نیز به سوی ایران سرازیر شده بود. در فاصله سالهای ۱۳۳۴ و ۱۳۴۱، درآمدهای نفت ۲۱۲۹ میلیون دلار و کمکها و سرمایهگذاری خارجی، ۱۲۷۸ میلیون دلار بود که روی هم رفته به رقم قابل توجه ۳۴۰۷ میلیون دلار میرسد. برای شناخت توان نهفته در این رقم، خواه در راه خیر و خواه در راه شر، همین کافی است که بدانیم رقم مزبور بیش از پنج برابر کل دریافتهای ارزی ایران در طول ۲۰ سال پیش از تاریخ مذکور بوده است. حتی اگر ۴۶۹ میلیون دلار کمک بلاعوض نظامی را کنار بگذاریم (که چندان هم درست نیست، چون دستکم بخشی از این هزینه میباید از منابع دیگر تامین میشد) باز هم باید دستاوردهای آن دوره را با رقم سنگین ۲۹۳۸ میلیون دلار بسنجیم. بنابراین حتی طبق آمار رسمی، هزینههای واقعی برنامه تنها برابر ۵۴ درصد درآمدهای نفت، ۳۹ درصد کل منابع در دسترس، به جز کمکهای نظامی و ۳۴ درصد کل دریافتهای ارزی بوده است. در واقع کل هزینههای واقعی برنامه از کمکهای خارجی صرف نیز کمتر بوده، گویی اصلاً درآمد نفتی در کار نبوده است.
در فاصله سالهای ۱۳۳۴ تا ۱۳۳۶ میانگین سالانه درآمد ارزی ایران بالغ بر ۱۷ درصد درآمد ملی آن بوده است. از نظر اقتصاددانان توسعه این باید به منزله راه رسیدن به بهشت دنیوی تلقی شود، زیرا به گفته آنان مانع اصلی پیشرفت سریع اقتصادی کمبود سرمایه داخلی و ارز خارجی است. آنها معتقدند پسانداز و درآمد ارزی در حدود ۱۲ درصد درآمد ملی باید برای رشد و توسعه اقتصادی بیوقفه کفایت کند، آنها میآموزانند که مشکل کشورهای توسعهنیافته فقر بسیار آنهاست، به حدی که قادر به انباشت داخلی و فروش خارجی بخش معتدلی از تولید ملی خود نیستند و این از رشد و پیشرفت مستمر آنها جلوگیری میکند و بالاخره آنها درست بر پایه این احکام از سرمایهگذاری و کمک خارجی طرفداری میکنند. در اینجا کشوری داریم که حتی اگر حاصل پسانداز بخش خصوصی آن از فعالیتهای مولد خود هیچ میبود، دولتش میتوانست ۱۷ درصد درآمد ملی کشور را که از زمین میجوشید و از آسمان میبارید، انباشت کند. تا ۱۳۳۹ کمتر اثری از دستاوردهای مفید و پایدار به چشم میخورد و کشور ورشکسته بود. واردات کالا رشد سریعی داشت (در ۱۳۳۸ شش برابر ۱۳۳۳ بود)، صادرات کالاهای غیرنفتی کاهش یافت و هیچگاه به سطح ۱۳۳۳ خود نرسید و در جایی که ترازهای بازرگانی بدون نفت و شامل نفت در سالهای ۱۳۳۳ و ۱۳۳۴ دارای مازاد بود، در سالهای بعد بهرغم تداوم رشد سریع درآمدهای نفت، کسری تراز بازرگانی با سرعت رشدیابندهای پدید آمد. در واقع تنها همین ارقام، تصویری گویا از زوال صادرات سنتی (غیرنفتی) ایران، تسخیر بازارهای کشور به وسیله کالاهای خارجی، بر باد رفتن درآمدهای نفت، فساد دستگاه و مسوولان دولتی و ثروتمندتر شدن گروه کوچکی از وابستگان دولت از طریق توزیع درآمدهای نفت و کمکهای خارجی به دست میدهد. پیداست که بدون دریافت ۱۲۸۷ میلیون دلار کمک، واردات کالا تا این حد بالا نمیرفت. اما حتی چنین پولهایی هم نتوانست سیاست درهای باز را از سرنوشت محتومش نجات بخشد. بدینسان کسری تراز پرداختهای مزمنی متمایز از تراز بازرگانی رخ نمود، که نشانه قطعی ورشکستگی رژیم بود. این مشی از آنجا که به پیدایش عوامل فرضی توسعه اقتصادی و دموکراسی لیبرالی، هر دو میانجامید، با نسخه لیبرالی غربی هماهنگی داشت. هدف واقعی اما عبارت از این بود که: رضایت جامعه شهری تحصیلکرده و نیمهتحصیلکرده برای جلوگیری از پیدایش اپوزیسیون جدی سیاسی تامین شود، در مقابل قدرت بزرگ مالکان، پایگاه قدرت دیگری ایجاد شود، زیرا آنها با اینکه متحدان شاه محسوب میشدند، از لحاظ اقتصادی بیش از آن مستقل و از لحاظ سیاسی بیش از آن قدرتمند بودند که ذات ملوکانه تاب تحملش را داشته باشد و به آمریکا نشان دهد که حمایت مالی و نظامی آنها با جایگزین ساختن «عقبماندگی» به وسیله یخچالهای وارداتی، ماشینهای سواری و «درایوین سینما»های وطنی و جز اینها در نبرد علیه کمونیسم موثر بوده است.
بدین سان رونق کار واردات-صادرات و در ارتباط با آن موج مصرف کالاهای جدید ایجاد شد. تقریباً یکشبه و به طور همزمان نشانههای مراحل سنتی، گذار و مصرف انبوه در کشور پدید آمد، اما هیچ نشانهای از جهش و بلوغ صنعتی به چشم نمیخورد. در اواخر این دوره، بانکهای کوچکی به شبکه گسترده بانک بازرگانی، بانک صادرات و بانک پارس اضافه شد. زمین بازی به سودآورترین شیوه پولسازی از محل مازاد نقدینگی بدل شد که در واقع به خرج متقاضیان مسکن و اجارهنشینان معمولی انجام میگرفت.
رشد هزینههای دولتی بیش از هرجا، در شبکه نظامی-بوروکراتیک مشهود بود. تعداد مشمولان در حال خدمت بر ۲۰۰ هزار نفر بالغ میشد و دستگاههای دولتی ۲۶۰ هزار نفر را در استخدام خود داشتند که شمار بسیاری از آنها دچار بیکاری پنهان بودند. با این همه توسعه بیبرنامه آموزش متوسطه (و تا حد بسیار کمتری، آموزش عالی) ارتشی از بیکاران دیپلمه و فارغالتحصیل ایجاد کرده بود که در نتیجه استراتژی سرمایهگذاری دولت، نمیتوانستند در فعالیتهای مولد جذب شوند و دولت به ناگزیر میزی در یکی از ادارات به آنها میداد. با این حال، بیکاری در میان نیروی کار غیرماهر شهری و میزان تورم، بسیار بالا رفته بود.
برنامه سوم عمرانی
تدوین برنامه سوم عمرانی که با آغاز دهه ۴۰ خورشیدی مواجه بود، از آنرو حائز اهمیت است که دهه ۴۰، نهتنها از نظر سیاسی و اجتماعی، بلکه از منظر اقتصادی و به ویژه صنعتی نیز از جمله سالهای درخشان تاریخ اقتصادی کشور است. برنامه سوم، با مدیریت صفی اصفیا در سازمان برنامه آغاز به کار کرد. در این سالها رکوردهای ماندگاری در برخی شاخصهای کلان اقتصادی، نظیر نرخ رشد تولید ناخالص داخلی و تورم به ثبت رسید. هرچند رکود در پایان این دهه و آنچه در دهه بعد رخ داد، یکی از روشنترین و محکمترین شواهد تاریخی است که نشان میدهد اگر رشد اقتصادی با توسعه همراه نباشد، پایدار نخواهد بود و با مخاطرات بسیار پیچیدهای مواجه خواهد شد. اما باید اذعان کرد که دهه ۱۳۴۰، مقطع شکلگیری ساختارهای زیربنایی مهمی چون احداث کارخانه ذوبآهن، ساخت سد و شبکه آبیاری، ساخت کارخانههای ماشینسازی، نساجی، صنایع غذایی، تراکتورسازی و مواردی از این دست بوده است. علاوه بر این، اصلاحات ارضی و تحولات صنعتی نیز از جمله رخدادهای مهم در این دهه بود. در پیشگفتار قانون برنامه سوم عمرانی به صراحت آمده است: «ناچار سرمایهگذاری باید متوجه رشتههای صنعتی شود.» در این سالها شاه به فرآیند تدوین برنامه علاقهمند شده بود و درصدد بود تا با دخالت بیشتر در فرآیند تدوین و تصویب برنامه، مسیر برنامه را به سمت دلخواه خود هدایت کند. این امر، ضربات سختی بر هماهنگی موارد موجود در برنامه و نیز بین طراحان و مجریان آن وارد آورد. در جریان فرآیند تهیه برنامه سوم، شاه به سازمان برنامه رفت تا از نزدیک با این فرآیند و نگاه کارشناسان سازمان و اولویتهای برنامه سوم آشنا شود. دکتر عبدالمجید مجیدی در خاطراتش از بازدید شاه مینویسد: «در دیماه سال ۱۳۴۰، شاه آمد به جلسهای که در سازمان برنامه بود که مسوولان برنامهریزی و بعضی از مدیران سازمان برنامه جمع بودیم در سازمان برنامه که ایشان آمد، با امینی که نخستوزیر بود. آن جلسه، درباره یک نوع مقابلهای بود بین همین گروه برنامهریزان، یک عدهای که بعداً شاه اسمشان را ماساچوستی گذاشت، و آن طرف شاه و دولت. حتی دولت، آن موقع خودش را از سازمان برنامه جدا میدانست. یعنی آن موقع هنوز آن هماهنگی که باید وجود نداشت. به این جهت یک صفآرایی بود بین دولت و شاه از یک طرف و کسانی که در کار برنامهریزی بودند از آن طرف. توی آن جلسه کاملاً روشن بود که شاه این سازمان را قبول ندارد. ایرادش به سازمان این بود که شما به مساله احتیاجات نظامی مملکت توجه ندارید و همهاش انتقاد میکنید که چرا خرج نظامی میشود.»
برنامه سوم پس از تصویب مجلسین، عملاً از مهر ۱۳۴۱، به مرحله اجرا درآمد. اما هنوز چند ماهی از آغاز آن نگذشته بود که شاه به ناگاه، اعلام انقلاب سفید کرد. از جمله اصول انقلاب، اجرای قانون اصلاحات ارضی بود، این اتفاق در حالی رخ داد که اعتبارات لازم برای اجرای اصول انقلاب، از جمله اصلاحات ارضی در برنامه سوم دیده نشده بود.
این مساله شوک سختی به مدیران و کارشناسان سازمان برنامه وارد کرد و نشان داد بهرغم تمامی تمهیدات و پیشبینیها در جهت طراحی و تدوین یک برنامه واقعبینانه، نهادهای سیاسی به ویژه شخص شاه، هیچگونه تمایلی به پذیرش الزامات و انضباط حرکت برنامهای در کشور ندارند و بر اساس امیال و دیدگاههای خود حرکت میکنند. همین رفتار شاهانه، در برنامه پنجم نیز به شکلی گستردهتر بروز پیدا کرد که پیامد آن سقوط سلسله پهلوی بود. برنامه سوم عمرانی، بر پایه ارزیابی از عملکرد برنامه دوم و بر اساس اصول فنی جدید تهیه شد. این اولین برنامهای بود که به صورت جامع و به همپیوسته، تنظیم و به دولت تقدیم شد. از ویژگیهای برنامه سوم، مشخص بودن اهداف، جامعیت برنامه در پیشبینی سرمایهگذاری بخش عمومی و خصوصی، و هماهنگسازی سیاستهای مختلف مملکتی با سیاستهای عمرانی بود. این برنامه، به ساخت زیربناها ادامه داد ولی علاوه بر آن، با دید جامعتری به شالوده اجتماعی، خصوصاً در تعلیم و تربیت نگریست و همه سطوح آموزش و پرورش را مشمول نظام برنامهریزی کرد. بخش عمومی ساخت زیربناها را صورت داد و بخش خصوصی نیز در بخشهای ساختمان، حملونقل و صنایع سبک به سرمایهگذاری پرداخت.
مدت این برنامه برخلاف دو برنامه پیشین، پنج سال تعیین شد و اهداف کلی آن به شرح زیر تعریف شدند:
دستیابی به رشد اقتصادی ششدرصدی در سال؛ ایجاد فرصتهای اشتغال؛ توزیع عادلانهتر درآمد؛ حفظ ثبات نسبی قیمتها و موازنه پرداختهای خارجی.
اگرچه برنامه سوم در ۱۵ شهریور ۱۳۴۱ به تصویب هیات وزیران رسید، اما یکبار در اسفند ۱۳۴۲ و بار دیگر در خرداد ۱۳۴۳ مورد اصلاح و تجدیدنظر قرار گرفت. در اصلاحیه اول، مجموع اعتبارات برنامه از ۷ /۱۳۹ میلیارد ریال به ۲۳۰ میلیارد ریال رسید، در اصلاحیه دوم مجدداً با کمی کاهش، به ۴ /۲۲۴ میلیارد ریال رسید که حدود ۹۲ درصد آن هزینه شد.
بیشترین اعتبار در برنامه سوم، به بخش کشاورزی، آبیاری، راهسازی و مخابرات تخصیص یافت و بخشهای صنعت و نیرو در اولویتهای بعدی قرار گرفته بودند. در مجموعه، توزیع مناسب و منطقیتری در اعتبارات صورت گرفت و تقریباً همه اعتبارات هم، به جز اندکی کاهش در بخش صنعت، تامین و پرداخت شد. کل اعتبارات مصوب برنامه، حدود ۴ /۲۲۲ میلیارد ریال بود که مبلغ ۶ /۲۰۴ میلیارد ریال آن پرداخت شد. بخش عمده اعتبارات، از درآمد نفت در حدود ۵۸ درصد و وامهای خارجی قریب به ۲۵ درصد تامین شد. از جمله طرحهای عمرانی اجراشده برنامه سوم میتوان به ساخت سدهای زرینهرود، کوروش کبیر و درودزن، بخشهایی از سد دز، ساخت سیلوهای اراک، ازنا، ارومیه، مراغه، گرگان، زاهدان و…، توسعه کارخانههای قند چناران، آبکوه و کرمان، مطالعات جامع برق ایران، طرح توسعه برق برای شش مرکز عمده تهران، اصفهان، شیراز، کرمان، کرمانشاهان و همدان، طرح شاه لوله گاز و صنایع کوچک و جدید مثل ذوبآهن، پتروشیمی و الیاف مصنوعی اشاره کرد.
برنامه سوم عمرانی با هدف در هم شکستن کامل ساختارهای سنتی اقتصادی اجتماعی و فراهم ساختن زمینههای توسعه سرمایهداری به اجرا درآمد. راهبرد آن، جایگزینی واردات بود که با سیاستهای حمایتی و پایین آوردن نرخ بهره بانکی همراه شد که به نوبه خود منجر به توسعه صنعتی سریع اما نامتوازن ایران شد. بهرغم نرخ بالای رشد اقتصادی که به نرخی فراتر از هدف پیشبینیشده رسیده بود، اما از دید کارشناسان سازمان، برنامه سوم به چند دلیل، آنچنان که برنامهریزان پیشبینی کرده بودند، تحقق نیافت. تعدادی از وزارتخانهها که برای اولین بار وظایف اجرایی طرحهای عمرانی به آنها محول شده بود، آمادگی شناسایی، ارزیابی و اجرای طرح را نداشتند. از اینرو، دولت و سازمان برنامه ناچار شدند اجرای طرحهایی را در دستور کار قرار دهند که لزوماً اولویت نداشتند. درآمدهای نفتی بیش از انتظار برنامهریزان افزایش یافت و نوعی درهمریختگی در انتخاب و اولویت طرحها ایجاد کرد. اصلاحات ارضی که برنامهریزان هرگز جرات طرح آن را در مقیاس انجامشده به خود نمیدادند، با یک تصمیم سیاسی و خارج از پیشبینی آنان، در دوره برنامه سوم به اجرا گذاشته شد.
یکی از اتفاقات مهم در این دوره، و در زمان مدیرعاملی صفی اصفیا، انتقال بودجه جاری از وزارت دارایی به سازمان برنامه و ارتقای سازمان برنامه به سازمان برنامه و بودجه است. تا آن زمان سندی به عنوان سند بودجه کل کشور وجود نداشت. بودجه جاری در اختیار وزارت دارایی و بودجه عمرانی در اختیار سازمان برنامه بود. در فاصله سالهای ۱۳۳۹ و ۱۳۴۲، اقتصاد ایران تحت تاثیر تضادهای سیاسی و جنگهای قدرتی قرار داشت که خود در ایجاد و تشدید آنها سهیم بود. رونق پیشین، تورم و کسری تراز پرداختها، دولت را مجبور به انقباض اعتبارات، افزایش تعرفههای واردات، کاهش هزینههای عمومی و گدایی از نهادهای بینالمللی و کشورهای دیگر کرده بود. این سیاستها بر بخش خصوصی نیز تاثیر بسزایی داشت و به ورشکستگی تعدادی از شرکتها و بانکها انجامید. افزون بر این، ناامنی سیاسی و چشمانداز وخیم اقتصادی پسانداز و سرمایهگذاری داخلی را کاهش داد. چهبسا کنترل شدید پولی بیشترین تاثیر را در آن شرایط به جای گذاشت: نرخهای بهره غیررسمی در بازار آزاد به ۳۰ درصد رسید و بهای اراضی شهری که در آن دوران تقریباً تنها دارایی قابل احتمال بود به میزان ۵۰۰ درصد کاهش یافت. رویهمرفته، در کشورهای توسعهنیافته، سیاست پولی میتواند وسیله موثری در کوتاهمدت باشد، زیرا سهم وجوه احتکاری در کل تقاضا برای پول به نسبت بیاهمیت است.
اقتصاد دچار کسادی شده بود ولی راکد نبود، عواید نفت در پی صادرات فزاینده به سرعت افزایش مییافت و کمکهای آمریکا در کوتاهمدت همچون مسکن موثری عمل میکرد. در دوره ۱۳۴۱-۱۳۳۹ میانگین رشد سالانه تولید ناخالص ملی ۶ /۱ درصد، عواید نفتی ۱۰ درصد، صنعت و فعالیتهای ساختمانی ۶ /۵ درصد، خدمات ۸ /۰ درصد و کشاورزی ۶ /۱ درصد بود. نرخ نازل رشد خدمات تا اندازهای ناشی از کاهش هزینههای نظامی-بوروکراتیک در نخستین بودجه امینی بود. عملکرد بسیار ضعیف بخش کشاورزی به طور مستقیم ناشی از این بود که تقریباً تمامی عواید نفت و وامهای خارجی، در شهرها به مصرف میرسید و به طور غیرمستقیم ناشی از اجرای برنامه اصلاحات ارضی بود. رشد بسیار سریعتر صنایع و ساختمانسازی، به ویژه در ۱۳۴۱، نیز ثمره مصرف عواید نفت و کمکهای خارجی در بخش شهری بود. الگوی آتی تاثیر عواید نفت بر اقتصاد ایران از همین مشاهدات ساده پیداست.
مقدار و الگوی پسانداز و سرمایهگذاری نیز گوشهای از وقایع آتی را نشان میداد. دوسوم کل سرمایهگذاری ناخالص به ساختمان اختصاص داشت و تنها یکسوم صرف ماشینآلات میشد، علاوه بر این سرمایهگذاری در امور ساختمانی بود و با اینکه عواید نفت و کمکهای خارجی را مستقیماً دولت دریافت میکرد، سرمایهگذاری خصوصی تقریباً دو برابر سرمایهگذاری دولتی بود.
جریان خالص سرمایه خارجی به داخل کشور که در سال ۱۳۳۹ در حدود ۵ /۳ درصد تولید ناخالص ملی را تشکیل میداد، در ۱۳۴۰ به رقم بیاهمیتی کاهش و در ۱۳۴۱ به سه درصد افزایش یافت. پسانداز ناخالص از محل تولیدات غیرنفتی عموماً ناچیز و پسانداز خالص منفی بود؛ سرمایهگذاری دولت که علاوه بر مالیاتهای مستقیم و غیرمستقیم، تمامی عواید نفت را نیز دریافت میکرد، به میزان قابل ملاحظهای از سرمایهگذاری بخش خصوصی کمتر بود: در ۱۳۳۹ با اینکه عواید نفت و اعتبارات خارجی به ۴۱۲۰۰ میلیون ریال و مالیاتهای غیرمستقیم به ۲۰۷۰۰ میلیون ریال رسید، سرمایهگذاری دولتی تنها بالغ بر ۱۸۴۰۰ میلیون ریال شد! کسادی سالهای بعدی تصویر فوق را تا اندازهای تعدیل میکند، هرچند الگوی اساسی تغییری نمیکند: در هریک از این سالها افزایش داخلی موجودی سرمایه، یعنی جمع سرمایهگذاری ملی و خارجی، به طور متوسط ۹ /۹ درصد بود. با این همه در ظاهر امر، میانگین نرخ سالانه پسانداز و سرمایهگذاری ۲ /۱۷ درصد بود!
طی این سالها گروهی از مستشاران خارجی سرگرم تهیه و تنظیم یک برنامه جامع برای دوره ۱۳۴۶-۱۳۴۱ بودند. در آن هنگام برنامهریزی جامع در میان کارشناسان غربی اعتباری کسب کرده و در میان تکنوکراتهای ایرانی مد شده بود. چارچوب برنامه بر پایه مفروضاتی بنا شده بود که ارتباط چندانی با واقعیات نداشت: برای مثال در آن کوچکترین اشارهای به اصلاحات ارضی قریبالوقوع نشده بود! رژیم در مورد برنامهریزی جامع چندان جدی نبود و هدف اصلیاش این بود که در این زمینه از دیگران عقب نماند.
اصلاحات ارضی
بودجه سال ۱۳۴۲ علم با یک کسری بودجه صریح چرخهای اقتصادی را به راه انداخته بود. طی سالهای ۱۳۴۲ تا ۱۳۵۲ درآمد نفت به سرعت رو به افزایش نهاد و در ابتدا به دلیل رشد سریع حجم نفت صادراتی، که سپس افزایش نسبتاً معتدل قیمتها نیز به آن اضافه شد. علاوه بر این در سالهای اولیه هنوز اعتبارات دولت آمریکا به طور عمده برای خرید تسلیحات و چندی بعد مقادیر فزاینده سرمایهگذاریهای خارجی وجود داشت. دوره رونق مداوم اقتصادی از سال ۱۳۴۳ آغاز شد.
هنگامی که افرادی از تبار خود شاه بر سر کار آمدند، طرح غیرملی کردن انحصارات دولتی به نفع بخش خصوصی هنوز در دستور کار قرار داشت، آنها از این امر به عنوان «واگذاری کار مردم به مردم» یا به قول خلیل ملکی «واگذاری کار مردم به نامردم» یاد میکردند.
اما وضع به سرعت عوض شد. تعدادی سهام خصوصی از سوی چند انحصار دولتی صادر و به مالکان داده شد. اما درآمدهای نفتی رو به افزایش داشت و رونقی فزاینده، به رشد صنایع دولتی موجود و ایجاد صنایع جدیدی انجامید که طبق معمول با روشهای کاملاً بوروکراتیک اداره میشد، از این حیث فرق زیادی میان یک بانک دولتی و وزارت کشور وجود نداشت. در عین حال تغییر هویت سریع اصلاحات ارضی، راه را برای رشد تمرکز و بوروکراتیزه شدن مالکیت، زندگی و کار در جامعه روستایی باز کرد. ترکیب خصلتهای شبهمدرنیسم، شبهناسیونالیستی و استبداد ایرانی در شخص شاه به پیدایش رویایی انجامید که آن را با کمک درآمدهای نفتی و به بهای تباهی مردم ایران و سرانجام خودش محقق ساخت. مدرنیزه کردن اقتصاد سیاسی ایران از طریق سرمایهگذاری در صنایع سنگین، افزایش چشمگیر مصرف با تعقیب سیاست جایگزینی واردات و اشاعه کالاهای مصرفی بادوام که طبقات مرفه و تحصیلکرده را ساکت نگه میداشت، نابودی شیوههای سنتی کشاورزی و کوچنشینی که هم از لحاظ سیاسی کنترلش مشکل و هم نشانه عقبافتادگی اجتماعی بود، و وارد کردن آخرین و پیشرفتهترین تکنولوژی، تا تمام دنیا اقرار کند که ایران «ژاپن خاورمیانه» خواهد شد، تقویت بنیه نظامی ایران، تا حدی برای تامین امنیت داخلی خودش، اما عمدتاً به عنوان ابزاری در راه گزافهها و طرحهای شوونیستی وی، ایجاد کشوری پلیسی برای سرکوب کلیه کسانی که حتی اجازه تفکر در خارج از چارچوب ماموریت وی برای وطنش را به خود میدادند و انجام هر اقدام ضروری برای خرید و حفظ حمایت یا دوستی ابرقدرتها و سایر قدرتهای بزرگ موجود یا در حال پیدایش، تا هم از مداخلههای خارجی برهمزننده ثبات در امان باشند و هم قسمت عمده مخالفان رادیکال خود را به واسطه سادهانگاریشان و یکی گرفتن حق، عدالت، ایدئولوژیهای رادیکال یا هر چیز دیگر با این یا آن کشور خارجی، سردرگم کند.
سرمایهگذاری دولتی تاکید زیادی بر بخش شهری داشت، و در زمینه فعالیتهای ساختمانی، بخشهای خدماتی جدید نظیر بانکداری و بیمه، و صنایع سنگین (فولاد، ماشینابزار و مانند اینها) متمرکز شده بود و جدیدترین تکنولوژی را که به سرمایه فراوان و مهارتهای فنی بسیار پیشرفته نیاز دارد، به کار میگیرد. این الگوی معمول برداشت شبهمدرنیستی از توسعه اقتصادی -با یا بدون نفت- است. تنها تفاوت در میزان و طول زمان کاربرد این سیاست است: کشور نفتخیز خود را قادر میبیند که سرمایهگذاری لازم را به عمل آورد، ماشینآلات مربوطه را وارد و متخصصان خارجی زیادی را استخدام کند، مصرف فرآوردههای داخلی و خارجی شهرنشینان را افزایش دهد، کمبود مواد غذایی داخلی را از طریق واردات جبران کند و بگذارد کشاورزی به تدریج نابود شود و از کسری تراز پرداختها هم، بیمی به خود راه ندهد. بنابر این استراتژی، دولت در سرمایهگذاری موجب گسترش فعالیتهای ساختمانی، خدمات و… میشود و بر کشاورزی اثر معکوس دارد، چراکه باعث رکود کشاورزی، افزایش شکاف میان شهر و روستا، کاهش تولید مواد غذایی و فرآوردههای کشاورزی و رشد مهاجرت روستاییان به شهرها میشود.
برنامه عمرانی چهارم
این دوره که از آن به عنوان بهترین دوران برنامهریزی در تاریخ اقتصادی ایران یاد میشود، مصادف است با ریاست مهدی سمیعی و پس از آن خداداد فرمانفرماییان. از مهمترین ویژگیهایی که برای این دوره میتوان برشمرد هماهنگی نسبتاً مناسبی است که میان روسای نهادهای اصلی اقتصاد ایران وجود داشته است.
دوره زمانی برنامه چهارم، پنج سال و از ابتدای فروردین ۱۳۴۷ تا ۲۹ اسفند ۱۳۵۱ بود. برای اولین بار، شروع برنامه عمرانی، با آغاز سال مالی کشور همزمان شده بود. ضرورت این امر، در محول شدن وظیفه تنظیم بودجه عمرانی و جاری کشور و نیز، بودجه شرکتهای دولتی و موسسات غیرانتفاعی به سازمان برنامه، نهفته بود.
در طراحی و تدوین برنامه چهارم، تلاش شده بود که برای بخشهای مختلف اقتصادی، اهدافی کمّی و قابل اندازهگیری تعریف شوند تا راحتتر بتوان عملکرد برنامه را در طول اجرای برنامه پایش و سنجش کرد و در پایان برنامه هم، بتوان در خصوص میزان موفقیت یا عدم موفقیت آن سخن گفت.
در قانون برنامه چهارم، دولت مکلف شد تا از محل درآمدهای ذکرشده در قانون، ظرف مدت پنج سال که از اول فروردین ۱۳۴۷ شروع میشد، مبلغ ۴۸۰ میلیارد ریال در اختیار سازمان برنامه قرار دهد تا به مصرف اجرای برنامه چهارم عمرانی برسد. همچنین مقرر شد که ۸۰ درصد از درآمد نفت و صد درصد درآمد گاز و پتروشیمی که سالانه طی دوره برنامه عاید دولت میشد، به محض وصول، در اختیار سازمان برنامه قرار گیرد تا در جهت اهداف برنامه هزینه شود.
افزایش نرخ رشد اقتصادی و بهبود درآمد ملی از راه افزایش قدرت تولید و توسعه صنعتی، توزیع عادلانه درآمد، تامین شغل، گسترش خدمات اجتماعی، رفاهی، آموزشی، بهداشتی و درمانی، توسعه صادرات غیرنفتی، جایگزینی واردات، تقویت بنیه دفاعی کشور، بهبود خدمات اداری از طریق ایجاد تحول اساسی در نظام اداری، اهداف کیفی برنامه چهارم را تشکیل میدادند. اهداف کمی برنامه عبارت بودند از: افزایش تولید ناخالص ملی از ۵۲۰ میلیارد ریال در پایان برنامه سوم به حدود ۸۱۵ میلیارد ریال در پایان برنامه چهارم، رشد اقتصادی به میزان ۵۷ درصد که مستلزم رشد متوسط سالانه ۹ درصد بود، رشد سرمایهگذاری ثابت تا مبلغ ۸۱۰ میلیارد ریال، افزایش صادرات کالا و خدمات کشور شامل نفت، از حدود ۱۵۲ میلیارد ریال در پایان برنامه سوم به حدود ۳۱۴ میلیارد ریال در پایان برنامه چهارم.
بر اساس اهداف کلان اقتصادی، برای بخشهای مختلف اقتصادی هم هدفگذاری شده بود، به گونهای که در طول برنامه بیشترین رشد متوسط سالانه با ۶ /۱۸ درصد برای بخش آب و برق و گاز دیده شده بود و پس از آن، بخش معدن با ۲ /۱۷ درصد و صنایع و نفت با ۱۵ درصد رشد متوسط سالانه قرار داشتند. ضمن اینکه برای بخشهای مختلف ساختمان هم به ترتیب نرخ رشد متوسط سالانه ۴ /۱۱ درصد و پنج درصد پیشبینی شده بود.
منابع مالی برنامه چهارم، کماکان وابستگی زیادی به درآمدهای نفتی کشور داشت و الزامی در قانون برنامه تعریف شده بود که۸۰ درصد درآمدهای دولت از محل فروش نفت، باید برای اجرای طرحهای عمرانی در اختیار سازمان برنامه قرار گیرد.
در برنامه چهارم، سهم درآمدهای نفتی از کل درآمدهای دولت ۶۳ درصد بود و ۳۰ درصد تولید ناخالص ملی، سهم بخش نفت. میزان تولید نفت ایران از ۱۳ /۲ میلیون بشکه در روز در سال ۱۳۴۷، به ۸۲ /۳ میلیون بشکه در روز در سال ۱۳۵۱ افزایش یافت و باعث شد عواید نفت ایران به ۶ /۵ میلیارد دلار در سال ۱۳۵۱ افزایش یابد.
مجموع منابع مالی برنامه چهارم، پس از دو بار تجدیدنظر، در نهایت ۸۰۰ میلیارد ریال تعیین شد که به جز نفت، درآمدهای ناشی از تولیدات پتروشیمی و صادرات گاز هم، بخشی از این منابع را تشکیل میداد. پس از درآمدهای نفتی، بخش عمده منابع مورد نیاز برنامه، از طریق وامهای خارجی و فروش اوراق قرضه و اعتبارات بانکی پیشبینی شده بود. تمام درآمدهای برنامه، در حساب مخصوصی به نام «حساب درآمد برنامه» در بانک مرکزی سپرده شد که برداشت از آن، فقط در اختیار سازمان برنامه بود. در سیاستهای سرمایهگذاری دولت، در برنامه چهارم تاکید شده بود که این سرمایهگذاریها، دیگر محدود به امور زیربنایی، خدمات و رفاه اجتماعی نخواهد بود بلکه سایر بخشهای اقتصادی و اجتماعی را هم دربر خواهد گرفت.
همچنین با سرمایهگذاری مستقیم دولت در صنایع بزرگ و سرمایهبر، صنایع تولیدکننده کالاهای سرمایهای و واسطهای، موقعیت بهتری در مجموعه صنعتی کشور پیدا کردند و دولت مصمم شد راساً در ایجاد واحدهای بزرگ صنعتی و زراعی تولیدی هم پیشقدم شود.
اعتبارات برنامه چهارم، حدود ۵ /۲ برابر اعتبارات برنامه سوم بود و در تغییر اعتبارات، از مصوب پرداختی، اعتبارات فصل کشاورزی از ۵ /۶۰ میلیارد ریال به ۲ /۴۱ میلیارد ریال کاهش یافت، در حالی که دیگر فصول، افزایش قابل ملاحظهای داشتند. در نتیجه، رشد بخش کشاورزی که در برنامه چهارم ۴ /۴ درصد پیشبینی شده بود، عملاً بیش از ۹ /۳ درصد تحقق نیافت. طرحهای عمرانی و هزینههای پرداختشده واقعی در طول برنامه، حدود ۵۰۷ میلیارد ریال شد که بخشهای کشاورزی، آبیاری و عمران روستایی با دریافت ۹۳ میلیارد ریال، سوخت و نیرو با ۹۵ میلیارد ریال، صنایع و معادن با ۱۱۳ میلیارد ریال، و حملونقل و ارتباطات با ۱۱۰ میلیارد ریال، بخشهای اصلی دریافتکننده اعتبارات برنامه چهارم را تشکیل میدادند.
در دوره برنامه چهارم، رشد تولید ناخالص داخلی به قیمت عوامل، به رقم بیسابقه ۱۳ درصد در سال رسید که سه درصد از پیشبینی برنامه بیشتر بود. در این دوره، تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی، به قیمت ثابت سال ۱۳۴۶، در مجموع حدود ۸۰۰ /۱۸۳ میلیارد ریال بود. سهم بخش خصوصی از سرمایهگذاری ثابت، در دوره برنامه چهارم، ۳ /۶۸ درصد و سهم بخش عمومی، ۷ /۳۱ درصد شد. در نتیجه سرمایهگذاریهای انجامشده در طول برنامه چهارم، بخش صنعتی و زیربنایی کشور، با دستاوردهای مهمی در حوزههای مختلف روبهرو شد. پالایشگاه تهران که ساخت آن از سال ۱۳۴۴ آغاز شده بود، با ظرفیت ۸۵ هزار بشکه در روز، در این دوره به بهرهبرداری رسید، ضمن اینکه عملیات توسعه آن هم در اواخر برنامه شروع شد.
در طول برنامه چهارم، ظرفیت اسمی نیروگاههای برق کشور، از ۱۰۰۸ مگاوات در سال ۱۳۴۷، به ۲۰۹۴ مگاوات در سال ۱۳۵۱ افزایش یافت. همچنین تعداد روستاهای دارای برق که در سال ۱۳۴۷، به ۱۷۱ روستا در کل کشور محدود میشد، در سال ۱۳۵۱، به ۴۹۱ روستا افزایش یافت.
در زمینه تولید سیمان نیز، ظرفیتهای جدیدی در طول برنامه چهارم ایجاد شد. این افزایش ظرفیت ناشی از راهاندازی کارخانههای سیمان صوفیان و کرمان، تولید سیمان کشور را از ۱۹۰۴ هزار تن در سال ۱۳۴۷، به ۳۳۰۸ هزار تن در سال ۱۳۵۱ افزایش داد. همچنین در عرصه سدسازی نیز، سدهای وشمگیر گرگان، زایندهرود اصفهان، ارس، زرینهرود بوکان و درودزن فارس به بهرهبرداری رسیدند. جمع خطوط آهن کشور نیز به ۴۵۰۰ کیلومتر رسید. همچنین طرح یکپارچه مخابرات کشور، از طریق تاسیس و برقراری خطوط مایکروویو به اجرا گذاشته شد.
در زمینه توسعه بخش آموزش و گسترش دامنه نظام آموزشی کشور، تعداد کل دانشآموزان کشور از حدود ۳٫۵۷۰٫۰۰۰ نفر در سال تحصیلی ۱۳۴۸-۱۳۴۷ به ۴٫۲۷۰٫۰۰۰ نفر در سال تحصیلی ۱۳۵۱-۱۳۵۰ افزایش یافت، در حالی که جمعیت کشور در دوران برنامه چهارم، از حدود ۲۷ میلیون نفر در سال ۱۳۴۷، به حدود ۳۰ میلیون نفر در سال ۱۳۵۱ رسیده بود. با پایان سال ۱۳۵۱، برنامه چهارم پایان یافت و سالهای اجرای برنامه پنجم عمرانی فرا رسید. بسیاری از محققان و صاحبنظران، برنامه چهارم را یکی از موفقترین برنامههای عمرانی کشور میدانند که سببساز تحولات مهم اقتصادی و اجتماعی در ایران شد که یکی از مهمترین علل آن، هماهنگی میان بخشهای مختلف اقتصاد کشور است. برنامه پنجم عمرانی، آخرین برنامه عمرانی دوران پهلوی، به دلیل انفجار قیمت نفت، بارها تجدیدنظر شد و بلندپروازی محمدرضا پهلوی و ساختار بیمار اقتصاد و سیاست، مانع از آن شد که برنامه آنگونه پیش برود که نوشته شده بود، فشار تورم، افزایش بیرویه قیمت نفت، تکیه بیسابقه بر درآمدهای نفتی و بالا رفتن واردات و رکود تولید، موانعی شدند برای اجرای برنامه پنجم و دورخیزی برای سقوط شاهنشاهی که در فرصتی دیگر به آن خواهیم پرداخت.
منابع:
۱- احمد تشکینی و دیگران، بررسی تطبیقی نظام برنامهریزی توسعه در ایران و در کشورهای منتخب، تهران: دفتر مطالعات اقتصادی.
۲- مسعود نیلی، محسن کریمی، برنامهریزی در ایران، ۱۳۵۶-۱۳۱۶، تهران: نشر نی، ۱۳۹۶
۳- گروه مهندسی خرد، داستان توسعه در ایران، از صدارت امیرکبیر تا پیروزی انقلاب اسلامی، تهران: انتشارات لوح فکر، ۱۳۹۷٫
۴- محمدعلی همایون کاتوزیان، اقتصاد سیاسی ایران، از مشروطیت تا پایان سلسله پهلوی، تهران: نشر مرکز، ۱۳۸۵٫
۵- توسعه در ایران (۱۳۵۷-۱۳۲۰)، خاطرات منوچهر گودرزی، خداداد فرمانفرماییان و عبدالمجید مجیدی، ویراستار: غلامرضا افخمی، تهران: گام نو، ۱۳۸۰٫
۶- تاریخ شفاهی ایران، خاطرات عبدالمجید مجیدی، به کوشش حبیب لاجوردی، دانشگاه هاروارد.
نقل شده از : http://www.tejaratefarda.com
تاریخ انتشار: شنبه ۲۲ دی ۱۳۹۷ / شناسه خبر: ۲۹۸۵۲