ضرورت آشکار تحول در ساختار بودجه عمومی  و پیشنهادهایی برای بودجه در سال پیش رو

اله مراد سیف /

به جرات می توان گفت که بودجه عمومی در کشور ما یک متغیر کلیدی و پیشران برای سایر متغیرهای کلان اقتصادی محسوب می شود و البته همزمان خود متاثر از همه آن متغیرها نیز هست .بودجه عمومی و ارقام آن به خوبی می تواند منعکس کننده درجه استقلال اقتصاد ایران از نفت باشد ، میزان وابستگی دولت به منابع غیر نفتی را نشان دهد ، علامت روشنی از وضعیت تورم در سال آینده باشد، در پیش بینی قیمت دلار و سکه در سال آینده مورد استفاده قرار گیرد ،  کمتر یا بیشتر شدن فشار معیشتی خانوار را با توجه به ارقام یارانه ها نشان دهد و از این قبیل . به این دلایل است که هر گونه تحول در اقتصاد ایران می باید از بودجه عمومی شروع شود . اگرچه مقام معظم رهبری از مدت ها پیش خواستار تحول در نظام بودجه ریزی شده اند ، اما در این زمینه کمتر شاهد اتفاق خاصی بوده ایم . لذا سوال اساسی این است که با این درجه از اهمیت و تاثیر گذاری ، چرا اراده ای جدی برای پاسخ دادن به مطالبه مقام معظم رهبری در اصلاح ساختاری بودجه عمومی دیده نمی شود؟ در این یادداشت به این مهم می پردازیم و پیشنهادهایی را برای سال پیش رو می آوریم .

اصلاح ساختاری بودجه به معنای ایجاد یک انضباط مالی قوی و موثر برای دولت و بخش عمومی است که با تعیین چارچوب مالی، دولت را در ریخت و پاش های هزینه ای و البته در انجام اقداماتی که تنها از طریق خلق مجموعه های پولی میسر است، مانع می شود . دولت ها ابتدا انگیزه ای برای قرار گرفتن در این چارچوب و قید و بندهای مربوطه را ندارند . به واقع، شاید هیچ دولتی در جهان به اراده خود محدودیت را برنمی تابد. این اولین دلیل نبود اراده برای تحول ساختاری در بودجه عمومی است.

دومین دلیل به طور کلی به فاصله داشتن دولت ها از علم و هنر مدیریت نوین در اداره امور مربوط می شود . امروزه به طور کلی داشتن شرایطی که از آن به عنوان حکمرانی خوب نام می برند، پیش نیاز یک تحول ساختاری در بخش عمومی است . حکمرانی خوب مجموعه ای از شرایط اقتصادی و سیاسی را شامل می شود که داشتن مدیریت اقتصادی موثر از جانب دولت ،  وجود یک چارچوب هدایتگر سیاسی مؤثر در بخش عمومی ، حاکمیت قانون و نیز کارآمدی دولت در تنظیم امور برای اقدامات اقتصادی بخش خصوصی از جمله شاخص های آن است. همچنین ، داشتن اجماع گسترده در خصوص اهداف ، برخورداری از چشم انداز راهبردی ، مسئولیت پذیری بخش عمومی ، اثر بخشی و کارآیی ، پاسخگویی ، شفافیت همه از الزامات اساسی در حکمرانی خوب و لذا از پیش نیازهای اساسی برای هر تحول ساختاری در بودجه ریزی عمومی می باشند .

با توضیحات فوق باید روشن شده باشد که آنچه به عنوان اصلاح ساختاری می تواند معنا شود، در واقع یک تحول اساسی در موضوع حکمرانی اقتصادی است که اولین پیش شرط آن وجود شرایطی نهادی لازم برای ملزم ساختن بخش عمومی به پذیرش قواعد و شرایطی است که در غیاب آن شرایط، اتفاق مهمی نخواهد افتاد . به رغم تجارب زیادی که در قانون گذاری و اجرا  داشته ایم، اما به هر دلیل ، هنوز چنین شرایط نهادی در کشور ما فراهم نیست .

از آنچه بیان شد روشن می شود که در سال پیش رو یعنی ۱۴۰۲ ، تحولی اساسی و ساختاری در بخش عمومی و نظام بودجه ریزی عمومی را انتظار نداریم، اما این نباید موجب شود که فکر کنیم در شرایط موجود راه بر هر گونه اصلاح در موضوعات بودجه ای بسته است و کاری نمی توان صورت داد . برعکس ، درست به این دلیل که پیوسته در این زمینه با مسایل اساسی مهمی مانند ناترازی های پیش بینی شده و کسری های پیش بینی نشده در بودجه عمومی مواجه بوده ایم که خود در عمل، بودجه عمومی را به موتور پیشران یک تورم ساختاری در اقتصاد تبدیل کرده است ، می باید و نیز امکان پذیر است که برای حداقل سازی پیامدهای منفی وضعیت جاری بودجه ریزی و اصلاح نسبی این فرایند معیوب ، از همه ظرفیت های نهادی موجود استفاده کنیم . به واقع ، هر روز که دیرتر به این مهم پرداخته شود، هزینه های تحمیل شده از این ناحیه بر اقتصاد ملی و بر مردم سنگین تر شده و آینده دشوارتری پیش روی ما خواهد بود . با عنایت به مقدمه فوق، پیشنهادهایی برای اصلاح نظام بودجه ریزی عمومی در یک دوره میان مدت و با شروع از بودجه ۱۴۰۲ به شرح زیر قابل بیان است :

1. اولین قدم در اصلاح بودجه عمومی ، انجام اصلاحاتی در برنامه های پنج ساله (و هم اکنون در برنامه هفتم توسعه) می باشد . این اصلاحات محورهای زیر را شامل می شود :

۱/۱ – تبدیل قانون برنامه به سند بالادستی صریح ، شفاف و به معنی واقعی کلمه لازم الاجرا برای بودجه های سالانه به طوری که از یک طرف ضمانت های لازم برای اجرا داشته باشد و از سوی دیگر تخلف از آن ، در غیاب سایر شرایط نهادی موثر (مانند یک مجلس موسسان) به سهولت نتواند انجام شود .

۱/۲  – تنظیم قانون برنامه به صورت یک چارچوب هدایتگر شفاف برای بخش عمومی ، که انطباق پذیری بودجه های سالانه (به عنوان برنامه کوتاه مدت دولت ) با برنامه مذکور را ممکن ساخته و نیز با تعیین سقف مشخص برای بودجه های سالانه هر گونه انحراف بودجه ای از برنامه (از جانب دولت ها و یا مجالس) را در عمل منتفی سازد .

۱/۳ – تنظیم برنامه با رویکرد مساله محوری ، مبتنی بر اهداف و مقاصد کمّی  قابل رصد و ارزیابی ، به نحوی که از این طریق زمینه عملیاتی کردن واقعی بودجه عمومی نیز فراهم شود.

2. دومین قدم آن است که همه (از دولتی ها تا مجلسی ها ) بپذیرند که تنها در چارچوب ظرفیت های قابل دستیابی می توانند اقدام و عمل کنند . این البته به معنی محدود شدن دولت ها به ظرفیت های موجود نیست، بلکه بدان معنی است که چنانچه دولت ها بخواهند فراتر از منابع در جاری کاری صورت دهند ، می باید همزمان ظرفیت های اضافه لازم برای آن را نیز ایجاد کنند . در این صورت ظرفیت سازی دولت ها خود شاخص مناسبی برای سنجش موفقیت آنها نیز خواهد بود. تنها از این طریق است که می توان در عمل مانع هر گونه برداشت بی قاعده دولت ها از منابع بانک مرکزی و یا منابع بانکی شد و موتور تورم ساختاری را خاموش کرد .
3. از آنجا که در تمام سالهای گذشته با کسری های پیش بینی شده و پیش بینی نشده در بودجه های سالانه روبرو بوده ایم باید بپذیریم که توان خلق ظرفیت های جدید برای دولت ها چندان قابل توجه نبوده و یا اندک می باشد . در این شرایط، منطقی ترین و البته سالم ترین راه کار رفتن به سمت اصل توازن بودجه و نزدیک کردن مخارج بودجه به منابع قابل حصول آن است . در همین ارتباط واگذاری طرح های عمرانی به بخش های غیر دولتی می تواند بسیار اثرگذار باشد که از یک طرف دولت بتواند با اتمام چند ده هزار طرح نیمه تمام آن ها را اقتصادی کرده و از سوی دیگر بار هزینه ای خود را بسیار سبک نماید که البته در این مورد نیز ، به رغم توجه به آن در قانون بودجه سالهای اخیر، به دلیل فقدان سازوکار مناسب توفیق چندانی بدست نیامده است .
4. در حال حاضر (و در بودجه ۱۴۰۲)کاهش و اثر بخش کردن هزینه های عمومی از یک طرف و افزایش مالیات ها از سوی دیگر ،طریقی منطقی و مناسب برای نزدیک شدن به شرایط انضباط مالی است . نکته مهم در این رابطه آن است که هیچ یک از این دو اقدام نمی باید در جهت افزایش مشکلات معیشتی بخش خانوار و یا دشوارتر کردن وضعیت برای تولید کنندگان واقعی در اقتصاد باشد .
5. در موضوع هزینه های عمومی صرفه جویی می باید از خود دولت شروع شود. در شرایط تورمی موجود نه تنهاهیچ یک از هزینه های عمومی مربوط به آموزش و بهداشت و تامین اجتماعی را نمی توان کاهش داد بلکه با نرخ منسبی برای حفظ قدرت خرید بودجه بگیران لازم است افزایش نیز پیدا کنند . در این موارد آنچه بیشتر می تواند انجام شود افزایش اثربخشی هزینه های عمومی است . اما اقلامی از بودجه که به ریخت و پاش های اداری و سفرهای خارجی غیر ضرور و نیز پرداخت های نجومی و تغییر دکوراسیون های اداری و نیز ساخت و سازهای مرتبط به دستگاههای اجرایی و مصارف انرژی در واحدهای عمومی مربوط می شود ، طیف گسترده ای از مواردی است که استعداد کاهش و کنترل هزینه ای را دارند و هم اکنون توجه شایسته ای به آن نمی شود . اگر مردم در عمل ببینند که دولت در همه زیر بخش های خود به صورتی جدی دست به کاهش هزینه ها و جلوگیری از هدر رفت منابع زده است ، همکاری بیشتری نیز با دولت در کاهش مصارف انرژی و آب و برق و از این قبیل خواهند داشت و در مجموع نتیجه معنی داری از این حرکت عاید خواهد شد .
6. افزایش مالیات ها هم به صورت گسترش پایه های مالیاتی و هم از طریق افزایش اثربخشی دستگاه مالیات ستانی می تواند در بودجه ۱۴۰۲ مورد توجه باشد . آمارهای ضریب جینی از توزیع درآمدها حاکی از آن است که دهک دهم به طور متوسط ۱۵ برابر دهک اول هزینه مصرفی دارد . این با توجه (به نرخ تصاعدی مالیات) به طور ساده به این معنی است که مالیات پرداختی دهک دهم حداقل می باید ۳۰ برابر دهک اول باشد . اگر نیست تنها یک دلیل دارد و آن ضعف کارآیی نظام مالیاتی است که هم به نارسایی قوانین و هم به ضعف دستگاه مالیات ستانی مربوط می شود . افزایش مالیات مصارف لوکس و جلوگیری از فرار مالیاتی پردرآمدها از طریق افزایش وصولی مالیاتی دولت، ضمن کمک به برقراری انضباط مالی بخش عمومی، موجب خواهد شد دست دولت برای بخشودگی های مالیاتی در خانوارهای کم درآمد و نیز تولیدکنندگان بازتر باشد . ضمن این که از مصارف اسراف آمیز خارج از قاعده در موضوعاتی مانند آب و انرژی نیز کاسته خواهد شود .
7. راه دیگر برای انضباط مالی و برطرف سازی کسری های بودجه، مولد سازی دارایی های در اختیار دولت و واگذاری دارایی های مازاد آن است . برآوردها حاکی از آن است که از طریق نقد کردن دارایی های مازاد دولت (که ارزش فعلی آن بالغ بر ۱۵۰ هزار همت برآورد می شود) می توان کل هزینه های بودجه عمومی را تا مدت ۱۰ سال تامین کرد. این رقم اگرچه بسیار عجیب می نماید اما چندان دور از واقعیت نباید باشد . به همین خاطر برای واگذاری و فروش این دارایی های مازاد می باید دولت و مجلس قانون و نهاد مستقلی تدارک ببینند، تا شاهد عملیاتی شدن آن باشیم .در بودجه سال جاری رقم مولدسازی اموال و دارایی‌های غیر منقول و همچنین تغییر کاربری و فروش اموال غیر منقول مازاد خود و دستگاههای تابعه جمعا ۱۰ همت(هزار میلیارد تومان) بوده است. اگرچه این رقم چندان زیاد نیست اما رقم عملکرد احتمالاً به مراتب کمتر از آن خواهد بود . دلیل اساسی آن نیز فقدان سازوکار مشخص و کارآمد برای اجرای این برنامه بوده است که می باید این نقیصه برای سالهای بعد برطرف شود .
8. منطقی سازی وظایف و مسئولیت های دولت طریق مهم دیگری در برقراری انضباط مالی است . دولت و بخش عمومی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران وظایف سنگینی بر عهده دارند . از جمله در اصل ۴۳ قانون اساسی دولت مسئولیت تامین نیازهای اساسی : مسکن خوراک پوشاک بهداشت درمان آموزش و پرورش و امکانات لازم برای تشکیل خانواده برای همه و نیز تامین شرایط و امکانات کار برای همه را بر عهده دارد . همچنین مطابق اصل ۲۹ قانون اساسی دولت مکلف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی‌و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم حق برخورداری از بازنشستگی، بیکاری، پیری، از کارافتادگی بی‌سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح و نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت‌های پزشکی را به صورت بیمه و … برای تک ‌تک شهروندان تامین کند.در این موارد سیاست های کلی نظام می توانند با فراهم سازی شرایط و ایجاد امکان برای مشارکت های مردمی که در قانون اساسی نیز مورد تاکید می باشد و با اصلاح جهت گیری بخش عمومی، از تبدیل شدن دولت به یک کارفرمای بزرگ مطلق جلوگیری کنند و از انفجار بار هزینه ای موارد فوق در بودجه عمومی ممانعت به عمل آورند . خوشبختانه در سیاست های کلی نظام تامین اجتماعی که اخیراً از جانب مقام معظم رهبری ابلاغ گردید، به این مهم توجه ویژه ای شده است که می باید در عمل و اجرا نیز مورد عنایت قرار گیرد .

نتیجه کلی

بخش عمومی و کارآمدی آن در انجام وظایف و مسئولیت های محوله قانونی در بهبود وضعیت اقتصاد ملی و نیز شرایط رفاه عمومی نقش تعیین کننده دارد . بودجه عمومی محمل بسیار مهم کیفیت حکمرانی دولت است . از این جهت توجه به اصلاح رویکرهای و فرایندهای بودجه ریزی و اجرای آن در بخش عمومی بسیار اثرگذار است . هنوز شرایط نهادی لازم برای اصلاحات ساختاری و اساسی در موضوع حکمرانی اقتصادی و نیز بودجه عمومی فراهم نیست ، اما در این راستا اقدامات مهمی می توان صورت داد که اهمل در آنها جایز نیست و می تواند برای سال های اتی مخاطره آمیز باشد .از جمله این اقدامات که در این یادداشت مرور شد ، اصلاح برنامه های توسعه ، توجه به ظرفیت سازی ، رعایت اصل توازن بودجه ، افزایش اثربخشی هزینه در مخارج عمومی ، افزایش کارآیی مالیاتی ، صرفه جویی در هزینه های غیر ضرور، مولد سازی دارایی های دولتی ، فروش دارایی های مازاد دولت و بالاخره منطقی سازی وظایف و مسئولیت های دولت از طریق بهره گیری از ظرفیت مشارکت های مردمی می باشند .