ارزیابی طرح پیشنهادی چارچوب اصلاح ساختاری بودجه

0

اله مراد سیف / مطابق آنچه  در مقدمه طرح چارچوب اصلاح ساختاری بودجه توسط سازمان برنامه منتشر شده است ، مقام معظم رهبری درخواست فرموده اند که «نقشه راه و برنامه اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش کسری بودجه با افق دو ساله ۹۹-۱۳۹۸ تدوین و مصوب شورای عالی هماهنگی اقتصادی شده و بودجه ۹۸ نیز در چارچوب این برنامه تنظیم شود» .

آنچه توسط سازمان برنامه به عنوان نسخه مقدماتی انتشار یافته و در معرض نظرخواهی از نخبگان قرار گرفته ، مجموعه ای از برنامه های کوتاه مدت و میان مدت را  در بر می گیردکه از نظر لازم بودن و اجرایی بودن و اثر بخشی نیازمند بررسی دقیق تری است .در این یادداشت به ارزیابی مختصری از طرح پیشنهادی خواهیم پرداخت .

مقدمه

آنچه در این طرح آمده است چهار محور شامل تقویت نهادی بودجه ، هزینه کرد کارآمد ، درآمدزایی و ثبات اقتصاد کلان است . اهداف میان مدت این سند به قرار زیر است

  • مدیریت کسری بودجه دولت از طریق تامین منابع پایدار و کاراتر نمودن هزینه‌کرد برای اداره کشور
  • ایجاد ثبات در اقتصاد کلان و حمایت از تولید و اشتغال
  • ارتقای عدالت اقتصادی و بهبود معیشت عمومی

هر یک از محورها نیز شامل برنامه های کوتاه مدت و میان مدت است .

در این طرح افق های زمانی کوتاه مدت و میان مدت به روشنی تعریف نشده است .با این حال به نظر می رسد کوتاه مدت را یک ساله ومیان مدت را پنج ساله باید فرض کرد .

 

محور اول : تقویت نهادی بودجه

محور اول طرح عمدتاً ناظر به تحول در سند بودجه است و شامل ارتقاء شفافیت و اثربخشی برنامه ای در کوتاه مدت و تقویت انضباط مالی ، بهبود هزینه کرد ، عدالت جغرافیایی و اصلاح فرایندی بودجه در میان مدت (در دو بخش کوتاه مدت و میان مدت) به قرار زیر می باشد .

الف) برنامه‌های کوتاه‌مدت:

۱٫برنامه ارتقای شفافیت و انضباط مالی از طریق ارتقا نظام یکپارچه اطلاعات مالی دولت:

  • شکل‌دهی به فرآیندهای کنترل تعهدات مالی دولت در بودجه و ایجاد زیرساخت اطلاعاتی موردنظر
  • اصلاح فرآیندهای تخصیص و پرداخت در بودجه از طریق احیای ستاد نظارت بر اجرای بودجه و تقویت کمیته‌ی تخصیص
  • ارتقای نظارت مالی و عملیاتی از طریق شکل‌دهی به پرداخت‌های خزانه‌داری بر اساس طبقه‌بندی حساب‌ها
  1. برنامه‌ی ارتقای اثربخشی بودجه از طریق ایجاد ارتباط بین بودجه با اهداف میان‌مدت و کلان اقتصادی:
  • استقرار ساختار میان‌‌مدت بودجه‌ریزی با شروع از بودجه‌ریزی دو سالانه برای سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰

ب) برنامه‌های میان‌مدت:

۳٫برنامه تقویت انضباط مالی دولت از طریق ارتقا جامعیت سند بودجه و ارتقای سند مالی بودجه دولت به سند مالی حاکمیت:

  • ثبت، پایش و اصلاح عملیات فرابودجه‌ای دولت و اصلاح ساختار بودجه شرکت‌های دولتی
  • بسط پایش و گزارشگری مالی دولت به نهادهای عمومی غیردولتی
  • ثبت، پایش، و اصلاح ارتباط مالی بین اجزای مختلف بخش عمومی از طریق ایجاد شفافیت در جریان وجوه و هزینه‌ها در دولت و نهادهای عمومی از طریق ارتقای زیرساخت حساب واحد خزانه

۴٫برنامه بهبود و ارتقای کارایی مالی در هزینه‌کرد منابع مالی بودجه عمومی:

  • تسریع در تکمیل و اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
  1. برنامه‌ی بهبود در اثربخشی بودجه از طریق ایجاد تناسب بین ماموریت‌ها و هم‌چنین ارتقای عدالت جغرافیایی در بودجه‌ریزی:
  • تدوین برنامه‌ها و تنظیم بودجه‌ها مبتنی بر آمایش سرزمین
  • اولویت‌بندی هزینه‌ها و فعالیت‌ها
  • تقسیم‌کار بین ارکان مختلف حاکمیت در جهت افزایش اثربخشی منابع مالی عمومی

۶٫برنامه‌ی اصلاح فرآیندهای بودجه‌ریزی(اعم از تهیه، تصویب، اجرا و نظارت) و بازتعریف نقش ارکان مختلف در بودجه به منظور ایجاد انضباط مالی:

  • برنامه ساماندهی رابطه سازمان برنامه و بودجه و خزانه‌داری کل
  • اصلاح چرخه بودجه‌ریزی و فرآیند تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی
  • اعمال قواعد مشخص در جهت بهبود نظارت مالی، عملیاتی و حقوقی در بودجه

ارزیابی محور اول:

بسیاری از مواردی که در محور اول آمده است ، مانند اصلاح فرآیندهای بودجه ریزی ، کنترل ، تخصیص و نظارت جدای از کارخواسته اصلی مواردی است که می باید از قبل به عنوان دستور کار دایمی نظام بودجه ریزی دولت مورد توجه قرار می گرفت و به گونه ای وظایف جاری سازمان برنامه و بودجه  است که در طول بیش از هفتاد سال تجربه بودجه ریزی عمومی می باید به انجام می رسید و تحقق می یافت . لذا به نوعی ذکر این موارد اگر چه اغلب لازم هستند،کارخواسته جدیدی را تعریف نمی کند . تنها سه مورد در محور اول جدید به نظر می رسد که در اینجا بررسی می شود .

تبدیل سند بودجه عمومی دولت به سند بودجه حاکمیت: در واقع قرار است سند بودجه شامل نهادهای عمومی غیر دولتی نیز باشد . جدای از این که چنین امری اساساً و بویژه در کوتاه مدت قابل انجام است یا نه ؟ تبدیل سند بودجه عمومی دو لت به سند حاکمیت فراتراز کارخواسته مقام معظم رهبری و خارج از اختیارات سازمان برنامه و حتی شورای هماهنگی اقتصادی است . به طور ساده، مفهوم چنین تبدیلی آن است که نهادهای زیر نظر رهبری مانند بنیاد مستضعفان و ستاد اجرایی فرمان حضرت امام هم در سند بودجه دیده شوند . اگر از ایراد قانون اساسی چنین پیشنهادی هم صرف نظر کنیم، این سوال هنوز باقی است که چنین پیشنهادی، سند بودجه را  را به جای چابک سازی سنگین تر خواهد کرد و یکپارچگی پاسخگویی بودجه را نیز مختل خواهد ساخت.

دوم ، دو سالانه کردن بودجه : در این موضوع نیز مشخص نیست چگونه این اقدام که زیرساخت های خود را لازم دارد، اولاً در کوتاه مدت قابل انجام است (به طوری که بودجه دوسالانه ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ را شامل می شود) و ثانیاً با چه استدلالی دو سالانه کردن بودجه ارتباط بودجه و اهداف برنامه ای را (آن طور که در پیشنهاد آمده) تقویت خواهد کرد. همچنین استدلال انجام شده بر این که چنین اقدامی چالش پروژه های نیمه تمام را به تدریج از میان می برد کاملاً بی اساس است. لذا اثربخشی آن مبهم می باشد .

سوم، ساماندهی عملیات فرابودجه ای دولت مرتبط با شرکتهای دولتی : در وضعیت فعلی شرکت های دولتی به حیاط خلوت هزینه ای وزارت خانه های مربوطه تبدیل شده اند و از این جهت ریخت و پاش های زیادی خرج از چتر نظارتی دولت انجام می شود . بعلاوه به دلیل عدم شفاف شفافیت و ضعف نظارت، بسیاری از مفاسد نیز در همین محور صورت می گیرد. لذا چنین اقدامی بسیار مهم و تاثیر گذار خواهد بود و اگر درست پیاده سازی شود می تواند یک محور اصلاحی مهم در بودجه ریزی کشور باشد .

 

محور دوم : هزینه کرد کارآ

در محور دوم یعنی محور اصلاحات هزینه‌کرد کارا شامل برنامه‌های ذیل می‌باشد:

الف) برنامه‌های کوتاه‌مدت:

  • تأمین حداقل‌های معیشتی برای عموم مردم و اقشار آسیب‌پذیر و اصلاح یارانه‌های نقدی
  • حذف هزینه‌های اجتناب‌پذیر و اولویت‌بندی فعالیت‌ها
  • کاهش هزینه‌های شرکت‌های دولتی
  • کاهش هزینه‌های طرح تحول سلامت
  • اهرم کردن منابع بودجه برای تولید

ب) برنامه‌های میان‌مدت:

  • اصلاح نظام یارانه‌ها و بیمه
  • یارانه طرح تحول سلامت
  • یارانه کشاورزی
  • یارانه تولید
  • اصلاح نظام ارزیابی قیمت و کیفیت پروژه‌های عمرانی
  • چابک‌سازی دولت و اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی
  • تأسیس بانک توسعه
  • اصلاح صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی

ارزیابی محور دوم:

در بند اول بخش کوتاه مدت در کنار تامین حداقل معیشت اصلاح یارانه های نقدی آمده است . موضوع تامین حداقل معیشت اگرچه مهم است ولی کلی عنوان شده و به نوعی با محورهای بعدی که نوعی آزاد سازی و حذف یارانه ها را القا می کند در تقابل قرار خواهد گرفت . در موضوع اصلاح یارانه های نقدی نیز دولت می بایست تا کنون با قطع یارانه پردرآمدهایارانه نقدی را اصلاح می کرد .

بند دوم این محور یعنی حذف هزینه‌های اجتناب‌پذیر می تواند صرفه جویی هزینه ها را به دنبال داشته باشد و از این جهت مفید است . بند سوم که مربوط به کاهش هزینه شرکت های دولتی است ،چندان اجرایی به نظر نمی رسد با این حال مفید می تواند باشد . بند دیگر که کاهش هزینه طرح تحول سلامت است نیازمند طرح اجرایی منطقی و امکان پذیر است . اگر این بند به درستی انجام نشود هزینه درمان را برای اقشاری که توان پرداخت آن را ندارند افزایش خواهد داد . از آنجا که کاهش تعرفه درمانی پزشکان و بیمارستان ها عملاً امکان پذیر نیست اجرایی شدن این بند بدون عارضه اول چندان عملی نیست . در موضوع بند دیگر کوتاه مدت که اهرم کردن منابع بودجه برای تولید است به دلیل این که منابع و مصارف بودجه معمولاً همزمان اتفاق می افتند چندان موثر نخواهد بود و به نوعی «روغن ریخته را نذر امام زاده کردن» است . ضمن این که آوردن این بند ذیل کارآمد کردن هزینه ها چندان توجیه پذیر نیست .

بند ۶ محور میان مدت به اصلاح یارانه های سلامت ، کشاورزی و تولید پرداخته است . محتوی طرح نشان می دهد منظور از اصلاح، کاهش و یا حذف این یارانه ها می باشد . در موضوع طرح سلامت به صراحت کاهش ضریب پوشش طرح مطرح شده که نمی تواند مقبول باشد و در عمل طرح مذکور را کم اثر خواهد ساخت . به جای آن، دولت می توانست با تقویت نظام بیمه ها سهم آنها را در هزینه درمان افزایش دهد و نیز بیمه های مختلف را با ضرایب متفاوت مشمول طرح سازد و برای بیمه تامین اجتماعی که اقشار آسیب پذیر را پوشش می دهد سهم پرداخت دولت را بیشتر در نظر گیرد .

در برنامه های میان مدت نیز به اصلاح نظام یارانه ها و بیمه پرداخته ولی هیچ طرح و یا برنامه روشنی برای آن ارائه نشده و به ذکر برخی ایرادات وضعیت موجود بسنده کرده است. در همین راستا پیشنهاد شده که یارانه تولید به مصرف کننده داده شود تا آنها برندگان را آنها مشخص کنند . چنین پیشنهادهایی نشان می دهد که کارشناسان مربوطه در میان مردم زندگی نمی کنند . برای مثال هیچ گاه پای صحبت یک دامدار از نزدیک ننشسته اند تا متوجه شوند اگر تولید کننده را در بازار رها کنیم، بسیاری از تولیدات چنان ضربه خواهد خورد که تولیدی برای تشویق وجود نداشته باشد . همچنین اگر مساله به همین سادگی باشد باید آزادسازی قیمت ها خود همه مسایل را یکجا حل کند و به سازمان برنامه و این برنامه ها برای اصلاح نظام یارانه ای نیازی نمی داشتیم. آنچه به راحتی فراموش می شود این است که هنر سیاست گذار اقتصادی حذف یارانه نیست(کما این که یارانه در همه اقتصاد های پیشرفته هم وجود دارد)، بلکه هدفمند کردن آن و اصلاح نظام پرداخت آن به گونه ای است که یارانه با کمترین انحراف به گروههای هدف اصابت کند. برای این منظور چه در موضوع یارانه کشاورزی و چه یارانه سلامت و چه یارانه تولید هیچ برنامه ای اعلام نشده و مشخص نیست اگر وضعیت فعلی کنار گذاشته شود، در وضعیت جایگزین پیشنهادی چه اتفاقی خواهد افتاد  بلکه شواهد حاکی از آن است که آسیب هایی جدی بروز خواهد کرد که هم تولید کننده و هم مصرف کننده  را با مشکل مواجه خواهد ساخت .

موضوعات بعدی از قبیل چابک سازی دولت ، اصلاح ساختار شرکت های دولتی ، تاسیس بانک توسعه و نیز اصلاح صندوق های بازنشستگی و تامین اجتماعی می توانند پیشنهادهای خوبی باشند اما به نظر نمی رسد که در قالب برنامه اصلاح ساختار بودجه بتوانند گنجانیده شوند . هر یک از این موارد از آنجا که به بسیاری عوامل دیگر مرتبط خواهد شد، در«برنامه اصلاحات ساختاری اقتصاد» جای می گیرند که الزامات و زمان بندی خاص خود را خواهد داشت .

 

محور سوم : درآمد زایی پایدار

در محور سوم با عنوان درآمدزایی پایدار موارد زیر دیده شده است :

الف) برنامه‌های کوتاه‌مدت:

  • اصلاح نظام یارانه انرژی (بنزین، گازوئیل و برق)
  • اصلاح یارانه کالاهای اساسی
  • کاهش معافیت‌ها و افزایش پایه و پوشش مالیاتی
  • فروش دارایی‌ها از طریق صندوق‌های قابل‌معامله در بورس (ETF)

ب) برنامه‌های میان‌مدت:

  • استقرار نظام مالیات بر درآمد و اصلاح نظام یارانه مبتنی بر درآمد
  • اصلاح نظام مالیه بهینه بالادستی نفت و گاز
  • مدیریت دارایی‌های مالی دولت
  • مولدسازی دارایی‌های دولت

ارزیابی محور سوم :

در برنامه های کوتاه مدت این محور دو مورد اصلاح نظام یارانه انرژی و اصلاح یارانه کالاهای اساسی گنجانده شده است که ماهیت هزینه ای دارند و مناسب تر بود با موارد مشابه محور دوم آورده می شد. در این دو مورد برخی ایرادات وضعیت موجود مانند ضریب اصابت پایین، ناعادلانه بودن ، هدر رفت انرژی در طرح احصا شده و ضرورت اصلاحات ساختاری در این موارد تصریح شده است . برا اصلاح نوعی نظام دو نرخی حمایتی و آزاد ابتدا برای بنزین و سپس گازوئیل پیشنهاد شده است . واقعیت آن است که بویژه در مورد حامل های انرژی وضعیت فعلی آن اندازه آسیب زا می باشد که هر قدم اصلاحی توجیه داشته و همین که بتواند اجرایی شود برای شروع کفایت می کند .

برای کالاهای اساسی پیشنهاد حذف ارز ترجیحی و دادن کالابرگ اعتباری به مصرف کننده و  و وام سرمایه در گردش به تولید کننده داده شده است که هنوز ابهام های زیادی در مورد آن وجود دارد.

بند دیگر کوتاه مدت دیگر درآمد زایی پایدار شامل اصلاح نظام مالیاتی است است که باز هم لازم و ضروری است و تا کنون نیز باید اجرایی می شد .

بند بعدی کوتاه مدت فروش دارایی های دولتیدر قالب صندوق ETF می باشد . دولت مدیریت مجموعه های خود را حفظ کرده و سهام دارایی ها را در بورس عرضه می کند . این مورد که احتمالاً غیر موارد مربوط به دارایی های قابل واگذاری در قانون سیاست های اصل ۴۴ می باشد می تواند پیشنهاد مطلوبی باشد ولی شرط مهم آن این است که این شرکت ها اقتصادی باشند و بازدهی مناسب  را برای سهام داران داشته باشند .

در بندهای میان مدت درآمدزایی پایدار مالیات بر مجموع درآمد مطرح شده که تا کنون بارها از جانب کارشناسان مالیاتی پیشنهاد شده است ولی اجرایی نشده است . دلیل اساسی اجرایی نشدن آن نیز غیر مقاومت هایی که در برابر آن می شود این است که پایگاه داده ای آن هنوز فراهم نیست که از الزامات مهم آن خواهد بود . در هر صورت پیشنهاد مفیدی است که باید پیگیری و اجرا شود .

در بند بعدی میان مدت شفاف سازی مالیه بالادستی نفت و گاز  و مدیریت دارای های مالی و مولد سازی دارایی های دولت آمده که باز می توانند مفید باشد .در هرصورت این موارد نیز زمان بر بوده و نمی توان برای بودجه بندی سال اتی روی آن حساب خاصی باز نمود .

 

محور چهارم : ثبات اقتصاد کلان و توسعه پایدار

در محور چهارم اصلاحات ساختاری ثبات اقتصاد کلان و توسعه پایدار به شرح زیر مطرح شده است :

الف) برنامه‌های کوتاه‌مدت:

  • طراحی مقدار بهینه منابع نفتی در بودجه با درنظرگرفتن بده‌بستان‌های بین نسلی (اصلاح اساسنامه صندوق و افزودن نقش ثبات‌ساز به آن)
  • انتشار اوراق ارزی و ریالی جهت سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی به همراه عملیات بازار باز بانک مرکزی

ب) برنامه‌های میان‌مدت:

  • ساماندهی بدهی‌های دولت و اصلاح روابط دولت با نظام بانکی، تامین اجتماعی و پیمانکاران

ارزیابی محور چهارم :

در بند اول اصلاح اساسنامه صندوق توسعه ملی برای دادن نقش ثبات ساز به آن مطرح شده است که به نوعی برگشت به وضعیت حساب ذخیره ارزی است . اگرچه هدف مطرح شده درست و قابل توجیه است لیکن تجربه عملی حساب مذکور ثابت کرد که دولت ها به راحتی می توانند به منابع آن دست اندازی کنند و  و آن را از حالت سرمایه بین نسلی خارج سازند لذا این پیشنهاد  به مصلحت نمی باشد و ثبات اقتصاد کلان را باید از طریق انضباط بخشی به رفتار بودجه ای و مالی دولت ها دنبال کرد و این  با هدف کلی مستقل شدن بودجه از نفت نیز سازگارتر است .

در مورد بند دوم یعنی انتشار اوراق ارزی و ریالی توسط دولت اگرچه اصل آن می تواند در شرایط اضطرار پذیرفته باشد، لیکن اگر دولت ها در این انتشار محدود نشوند، می توانند موجب انباشت بیشتر بدهی های عمومی شوند و تنها صورت مساله تغییر خواهد کرد و مساله حل نخواهد شد . به عبارت دیگر، بدهی دولت به عموم مردم جای بدهی دولت به پیمانکاران ویا بیمه ها را خواهد گرفت  .  لذا، این ابزار محدودیت خود را خواهد داشت و به توان بازپرداخت دولت ها بستگی دارد . عملیات بازار باز نیز اصل مساله را تغییر نخواهد داد . در عین حال ساماندهی بدهی دولت به نظام بانکی ، تامین اجتماعی و پیمانکاران بسیار لازم است که در طرح اصلاح ساختاری پیشنهادی، برنامه خاصی برای بدهی نظام بانکی ارائه نشده  و برای صندوق های بیمه ای و بازنشستگی آنچه پیشنهاد شده بیشتر ناظر به کارآمدسازی این صندوق ها و نظام تامین اجتماعی ( و نه تادیه بدهی فعلی دولت به آنها) می باشد که البته همین پیشنهادها نیز مفید خواهند بود.

ارزیابی نهایی:

نتیجه ارزیابی آنچه در طرح اصلاح ساختاری بودجه آمده در جدول زیر خلاصه شده است :

 

 

همان طور که مشاهده می شود :

  • موارد ۱-۸ لازم و مفید هستند و می توانند اجرایی هم شوند.
  • موارد ۹-۱۹ لازم هستند لیکن اجرایی شدن آن بویژه در زمان مورد انتظار محل تردید است.
  • مورد ۲۰ فاقد اثربخشی روشن است .
  • موارد ۲۱-۲۴ فاقد برنامه روشن بوده و می تواند آسیب زا باشد .
  • مورد ۲۵ عملاً غیر قابل اجرا خواهد بود .
  • مورد ۲۶ برای اجرا نیازمند تحول ساختاری در کل اقتصاد ملی است و تنها به تحول در بودجه نمی تواند خلاصه شود .

در پایان لزوم داشتن قاعده مالی و شفافیت به عنوان پارایم های حاکم بر مالیه عمومی ذکر شده و قاعده مالی را مستلزم تصویب قانون بالادستی برای آن دانسته و برای شفافیت نیز ایجاد سامانه الکترونیک و ثبت دارایی مقامات حکومتی و نظارت بر رفتار آنها حتی پس از کنار رفتن از مسئولیت ها  پیشنهاد شده است که اگرچه مفید هستند لیکن کافی نمی باشند . به نظر می رسد ایجاد شفافیت از طریق انتشار اطلاعات و  میدان دادن به مردم برای نظارت از طریق رسانه ها نیز در کنار پیشنهادهای ذکر شده لازم است . مردم بهتر از هر دستگاهی می توانند نظارت بر رفتار مسئولان داشته باشند که لازمه آن برداشتن قید محرمانه بودن از اطلاعات بودجه ای است . در واقع منابع بودجه از آن همه مردم است و همه حق دارند از هر ریال آن مطلع باشند . همه دستگاههای نظارتی نیز باید گزارش های خود را به موقع منتشر کنند تا فرصت نظارت عمومی بر عملکرد مالی دستگاهها و مسئولین فراهم شود .

 

 

 

0

پاسخ دهید

Your email address will not be published. Required fields are marked *