تمرکز زدایی:رویکردی اساسی به اصلاح نظام بودجه ریزی کشور

0

اله مراد سیف  / یادآوری درخواست اصلاح بودجه ریزی عمومی از جانب رهبر معظم انقلاب در نشست با کارآفرینان ،پاسخ مکتوب رئیس سازمان برنامه را در پی داشت که در آن بر طرح اصلاح بودجه پیشنهادی به شورای سران قوا خبر داده بودند. نگارنده این سطور قبلا در یادداشت های دیگری در همین سایت اصلاح ساختاری بودجه ریزی عمومی را مورد واکاوی قرار داده و نظرات خود را در آن مورد منعکس کرده است . تازه ترین آن موارد به قرار زیر است :

آنچه در یادداشت حاضر به آن می پردازیم (و قبلا نیز در نوشته های فوق بر آن تاکید شده است)، لزوم جلب مشارکت حداکثری مردم از طریق تمرکز زدایی از برنامه ریزی و بودجه ریزی عمومی و به مفهوم خاص آن استانی شدن آن است که از سه وجهِ منابع بودجه ، مصارف بودجه و نیز مدیریت اجرای بودجه می تواند مفید واقع شود. در ادامه هریک را مورد واکاوی قرار می دهیم .

الف : در بخش منابع بودجه عمومی

مساله مهم در بخش منابع بودجه روشهای تامین منابع می باشد که در نظام بودجه ریزی متمرکز عمدتا بر پایه درآمد ملی نفت و در مرحله بعد مالیات و عوارض استوار است . در شرایطی که برنامه ریزی و بودجه ریزی غیر متمرکز و استانی شده باشد، بنا بر این که منابع بودجه ای هر استان در اولویت اول از خود استان تامین خواهد شد، مالیات و عوارض در اولویت اول خواهد بود و از درآمد نفت  تنها برای کسری منابع در ایجاد زیرساخت ها ، آن هم با اولویت زیرساخت های ملی استفاده خواهد شد و بودجه جاری استان و نیز حتی طرح های عمرانی استانی از محل مالیات و عوارضی و مشارکت مردمی که از خود استان جمع آوری می شود تامین خواهد شد . همچنین در اخذ مالیات به دلیل مزیت های متفاوت استان ها و شرایط جغرافیایی و جمعیتی متفاوت اصل متناسب سازی مالیات با وضعیت مالیات دهندگان بهتر می تواند رعایت شود . بعلاوه فرهنگ مالیاتی بهتری شکل خواهد گرفت چرا که مالیات به مفهوم مشارکت در اداره بهتر استان خواهد بود . مردم به صورت مستقیم می توانند تاثیر مالیات را بر زندگی روزمره خود مشاهده کنند . در این شرایط امکان نظارت عمومی بر عدالت مالیاتی تقویت شده و از این جهت فرار مالیاتی به حداقل ممکن کاهش خواهد یافت .

ب : در بخش مصارف بودجه

بودجه ریزی عمومی در واقع آیینه ای است که نقش و جایگاه دولت در اقتصاد را منعکس می کند . بودجه ریزی متمرکز در بخش عمومی خود حاکی از تسلط دولت بر کل اقتصاد ملی می باشد . این که یک شرکت دولتی مثلا در زاهدان می باید مالیات خود را به خزانه دولت در نزد بانک مرکزی واریز کند و مردم آن شهر در انتظار باشند که همان پایتخت نشینان برای آنها برنامه ریزی کنند، خود از معضلات مهمی است که منشا و ریشه بسیاری از ناکارآمدی ها از جمله ناکارآمدی مالیات ستانی و نیز هزینه های عمومی از محل درآمدهای مالیاتی حاصله است . در چنین شرایطی،اولاًهیچگاه مشارکت واقعی مردم در اقتصاد شکل نخواهد گرفت و ثانیاً همیشه آنان که قدرت چانه زنی بیشتری دارند، سهم بالاتری از منابع را مطالبه و تصاحب خواهند کرد . همچنین اولویت های واقعی به دلیل قانون ساده «هرچه بیشتر بهتر» آشکار نشده منابع در اولویت های پایین تری هزینه خواهد شد . بعلاوه مشکل اساسی طرح های نیمه تمام که دلیل اساسی آن عدم هدف گیری درست در مصرف منابع محدود و نیز نبود انگیزه لازم برای نظارت بر اجرای طرح ها می باشد همچنان تداوم خواهد داشت . اجرای عملیاتی بودجه نیز به دلیل تفاوت زیاد هزینه ها در مناطق مختلف جغرافیایی و مناسب نبودن قیمت تمام شده واحد برای اجرای طرح ها عقب خواهد افتاد و شفافیت در فرایند بودجه ریزی نیز قربانی کنترل های بروکراتیک خواهد شد .

فراهم شدن امکان عملی واگذاری طرح های عمرانی به مردم به دلیل این که بسیاری از طرح ها استانی می باشند در روش غیرمتمرکز بودجه ریزی از جمله مزیت های مهم استانی شدن بودجه است . اگر شعار قطع وابستگی بودجه به نفت بخواهد به طور کامل تحقق عینی پیدا کند ، لازمه آن این است که دولت از وضعیت فعلی که متکفل فراهم سازی همه امکانات برای مردم است به دولتی که تسهیل کننده مشارکت مردم در زاداره امور زندگی آنان است تغییر کند که از جمله آنها واگذاری طرح هایی است که که هم در دوره ساخت و هم در دوره بهره برداری نیازمند صرف هزینه است . در مقابل بسیاری از این طرح ها اگر درست بهره برداری شوند درآمدهایی خواهند داشت که می تواند بخش مهمی از هزینه ها را پوشش دهد . قدر مسلم آن است که اداره اقتصادی این طرح ها به صورت غیر متمرکز ممکن نخواهد بود ولیکن با استانی شدن برنامه و بودجه این کار به سهولت و با دقت بالایی قابل انجام است و از این جهت هدر رفت منابع ناشی از بهره برداری نادرست از طرح ها حداقل شده ، بهره مندی از آنها به دلیل نگهداشت صحیح به حداکثر خواهد رسید . همچنین اگر قرار باشد حقوق همه کارکنان دولت در استان از محل درآمدهای استان و از محل مالیات آن استان تامین شود، الزاما تلاش برای کارآمدسازی مدیریت بخش عمومی در استان در دستورکار قرار خواهد گرفت و به جای جذب کارکنان  بیشتر ، افزایش بهره وری کارکنان موجود مورد توجه و عنایت خواهد بود . در نهایت  به دلیل وجود افرارخیّر منابع فرابودجه ای مانند وقف نیز می تواند به این طرح های تزریق شده و بخشی از مشکلات استان از طریق اجرای طرح های اجتماعی خیرخواهانه برطرف شود .

ج : در زمینه مدیریت اجرای بودجه

تنظیم و پیشنهاد بودجه تنها یکی از مراحل بودجه ریزی است . اجرای بودجه مرحله مهم تری در این فرایند می باشد . بودجه ها چه در بخش منابع و چه در بخش مصارف تنها پیش بی نی هایی هستند که ممکن است در عمل به صورت کامل محقق نشوند . از جمله مشکلات نظام بودجه ریزی در ایران آن است که در همه سالهای گذشته منابع کمتر از میزان پیش بینی شده و مصارف بیش از هزینه های پیش بینی شده تحقق پیدا می کند . همین پدیده است که کسری های برنامه ریزی نشده در بودجه عمومی را به بخش تفکیک ناپذیر نظام بودرجه ریزی عمومی  تبدیل کرده است . پدیده ای که خود منشا استقراض از بانک مرکزی و از آن طریق چاپ بی رویه پول و رشد بی رویه نقدینگی و نیز تورم  بوده است . غیر از مواردی که در بخش های منابع و مصارف بودجه دربالا بیان شد ، چگونگی و کیفیت مدیریت اجرای بودجه در وضعیت فعلی که نوعی مدیریت متمرکز است از علت های اصلی بروز کسری های بودجه در ایران است . در اندیشه اقتصادی، هر جا که میان منافع خصوصی با منافع جمعی تقابل وجود داشته باشد، باید انتظار داشت که بخشی از اهداف عمومی تحقق نیافته و یا هزینه تحقق آنها افزایش یاید. در بودجه ریزی عمومی این افزایش هزینه به صورت شکاف عملیاتی میان درآمدها و هزینه ها جلوه خواهد کرد . نظام بودجه ریزی متمرکز در ذات خود همراه با تقابل منافع خصوصی و منافع جمعی است . این تقابل را می توان منطبق بر ایراد فریدمن به اقتصاد دولتی در کتاب آزادی انتخاب به گونه زیر توضیح داد .

فردی اگر پولی داشته باشد و بخواهد کالایی خریداری کند، چهار حالت زیر متصور است:

 

حالت ها برای خودش خرید می‌کند برای دیگری خرید می کند
پول به خودش تعلق دارد حالت (۱)

۱-    شخص بیشترین دقت را به خرج می­دهد و انواع کالاها را بررسی می­کند، چون هم نگران کیفیت کالا و هم نگران پول است. لذا دقیق­ترین تصمیم را می­گیرد.

حالت (۲)

۲-      شخص بیشتر نگران پول است و کیفیت کالا چندان برای وی مهم نیست. لذا در انتخاب فقط به قیمت کالا توجه می­کند.

پول به  دیگری تعلق دارد. حالت (۳)

۳-  شخص در انتخاب دقت می­کند و نگران کیفیت کالا است ولی نگران پولی که از دست می­رود نیست.

حالت (۴)

۴-      این مورد بدترین حالت است زیرا که فرد نه نگران پول است و نه نگران کیفیت کالایی که می­خرد. لذا بدترین تصمیم در این حالت اتفاق می­افتد.

 

از نظر میلتون فریدمن بهترین حالت این است که اقتصاد را به بازار واگذار کنیم و دولت در بازار و اقتصاد دخالت نکند تا حالت اول بوجود آید و در غیر این صورت (با واگذار کردن اقتصاد به دولت) حالت چهارم پیش خواهدآمد. صرف نظر از این که با نظریات فریدمن در عدم دخالت دولت در اقتصاد موافق باشیم یا نه ، در موضوع اجتناب از مدیریت متمرکز این ایده می تواند استدلالی برای ترجیح الگوی غیر متمرکز در بودجه ریزی عمومی  بر الگوی متمرکز آن باشد . در واقع اگر هر استان پول خود را برای خود خرج کند ، انگیزه بیشتری برای دقت عمل هم در آنچه قرار است اتفاق بیفتد و هم در خرج پول برای آن اتفاق خواهد داشت و از این جهت با کارآیی بیشتری در اجرای بودجه مواجه خواهیم بود .

 

نتیجه کلی : الگوی برنامه ریزی متمرکز ابداعی بود که مارکسیست ها در شوروی سابق ، پس از آن که مالکیت خصوصی را بکلی ملغی کردند، بنا نهادند . اندیشه پشتیبان چنین نظام برنامه ریزی این بود که دولت (که از نظر آنها نماینده پرولتاریا و یا کارگران بود) می باید و می تواند به جای همه و برای همه تصمیم گیری کند. اگر به واقع چنین اندیشه ای را منسوخ شده بدانیم ،  چرا باید از همان الگو در برنامه ریزی اقتصادی نظام جمهوری اسلامی ایران، که مردم بنیان کردن اقتصاد را به عنوان یک اصل محوری در اسناد بالا دستی خود دارد ، تبعیت کنیم . تجربه عملی شش دوره ۵ ساله برنامه توسعه پس از انقلاب و عملکرد ضعیف آنها در تحقق اهداف نیز باید ناکارآمدی این نظام برنامه ریزی را عیان کرده باشد . حداقل کاری که می شود کرد محدود کردن برنامه ریزی متمرمز به طرح های ملی  و محول کردن برنامه های استانی و نیز مدیریت بخش عمومی در فراهم سازی خدمات عمومی به مراکز استان ها می باشد . لازمه چنین تحولی نیز استانی شدن برنلمه و بودجه به میزان حداکثری با واگذاری اختیارات کامل برای بستن عوارض، تعیین بهای خدمات دولتی ، مالیات ستانی و هزینه کرد درآمدهای حاصله در چارچوب برنامه های استانی که به تایید ریاست جمهوری و تصویب مجلس شورای اسلامی می رسد، می باشد . کمترین نتیجه چنین تحولی ایجاد زمینه عملی برای قطع وابستگی بودجه عمومی به نفت  است . ضمن این که لین شیوه بودجخ ریزی در نظارت ، شفافیت، پاسخگویی  و اثربخشی هزینه دقیق تر و کارآمدتر می تواند عمل کند .

 

 

تصویر یادداشت از : irna.ir

0

پاسخ دهید

Your email address will not be published. Required fields are marked *