تحلیل اقتصادی بودجه ریزی عمومی و کسری پنهان آن

اله مراد سیف / بودجه عمومی در سال ۹۹ به دلیل کمتر بودن منابع نسبت به مصارف در بخش عملیاتی آن دارای کسری ۱۰۶ هزار میلیارد تومانی است . این کسری بودجه عملیاتی در سال آینده قرار است از طریق واگذاری دارایی های مالی و نیز دارایی های سرمایه ای دولت برطرف شود . این کسری در واقع کسری مالی بودجه عمومی است . در همین بخش چنانچه درآمد نفت و نیز مالیات به میزان پیش بینی نشده تحقق پیدا نکرده و یا هزینه ها بیش از مقدار پیش بینی شده تحقق یابند، در آن صورت میزان کسری مالی بودجه نسبت به میزان آشکار آن (یعنی ۱۰۶ هزار میلیارد تومان موجود) افزایش خواهد یافت که با توجه به ارقام موجود در بودجه ۹۹ چنین وضعیتی (یعنی داشتن کسری مالی پنهان علاوه بر کسری آشکار ) دور از انتظار نخواهد بود .

اگرچه کسری مالی بودجه  (چه آشکار و چه پنهان آن ) آسیبهایی خواهد داشت که کمترین آن می تواند افزایش تعهدات بخش عمومی و نیز رشد نقدینگی خارج از مقدار برنامه ریزی شده باشد. لیکن، علل اقتصادی این کسری نیز در جای خود اهمیت زیادی دارند که می باید مورد توجه قرار گیرند . بررسی دلایل اقتصادی کسری های پنهان بودجه در این یادداشت نشان خواهد داد که این کسری ها می توانند خود ناشی از آسیب های باشند که جدی تر از رشد نقدینگی و افزایش تعهدات بخش عمومی است. لذا اصلاح ساختار بودجه برای پایان دادن به کسری های پنهان بودجه عمومی از ضرورت بالایی برخوردار است .  همچنین به طور کلی ، تبیین خواهیم کرد که چرا  توجه به تحلیل اقتصادی بودجه ریزی عمومی ، برای ایجاد اثر بخشی در آن و نیز برای اجتناب از تشدید مسایل مترتب بر اجرای بودجه  لازم است .

دلایل اقتصادی کسری پنهان بودجه چیست / و آثار آن کدام است؟

اگر بودجه عمومی را برنامه اقتصادی دولت برای یک سال مالی تلقی کنیم (که در واقع نیز چنین است) در این صورت، اهداف برنامه می تواند در ممیزی بودجه و ارزیابی اقتصادی آن ملاک و مبنا باشد .کسری پنهان بودجه هم در تراز عملیاتی و هم در تراز سرمایه ای بودجه می تواند وجود داشته باشد . در هر یک از این دو توجه به دلایل اقتصادی و آثار آن لازم است.

دلایل و آثار اقتصادی کسری پنهان بودجه عمومی در تراز عملیاتی :

در بودجه جاری هدف نگهداشت وضع موجود است . کسری پنهان در بودجه جاری که همان کسری پنهان عملیاتی بودجه است به مفهوم آن است که دولت نتوانسته است بهای تمام شده کالاها و خدمات عمومی فراهم آورده، مانند آموزش ، بهداشت و امنیت را از استفاده کنندگان مربوطه دریافت نماید . این ابتدا می تواند دو دلیل داشته باشد :

  • یک دلیل برای کسری پنهان عملیاتی بودجه این است که کالاها و خدمات عمومی قیمت تمام شده بالایی داشته اند و به عبارتی دولت این کالاها و خدمات را با ناکارامدی اقتصادی فراهم آورده است که در اینجا علت اصلی کسری پنهان بودجه عملیاتی ، عدم کارآمدی نهادهای دولتی خواهد بود و راه کار آن نیز افزایش بهره وری در بخش عمومی است . چابک سازی دولت ، استفاده از پتانسیل دولت الکترونیک و حذف واحدهای موازی از دستگاههای اجرایی می تواند ضمن ایجاد تسهیل در ارائه خدمات عمومی ، بار هزینه ای دولت را کاهش داده و قیمت تمام شده این خدمات را منطقی نماید  .
  • دلیل دوم می تواند ناکارآمدی دستگاه مالیات ستانی دولت باشد . مالیات، بهای کالاها و خدمات عمومی است که می باید از مودیان مالیاتی گرفته شود . ناکارآمدی دستگاه مالیات ستانی موجب خواهد شد که دولت نتواند از استفاده کنندگان از کالاها و خدمات عمومی به تناسب استفاده ای که از این کالاها و خدمات می کنند، هزینه مربوطه را دریافت دارد . در این صورت چنین مساله ای ضمن تحلیل بردن بنیه مالی دولت و ایجاد ضعف در بخش عمومی برای فراهم سازی این کالاها و خدمات ، با دادن فرصت فرار مالیاتی به برخی از مودیان، موجبات بر هم خوردن عدالت مالیاتی را نیز فراهم نماید. در هر صورت، چه ناکارآمدی در فراهم سازی کالاها و خدمات عمومی و چه ناکارآمدی در دریافت بهای تمام شده آنها از طریق مالیات ستانی هر دو مسایلی اقتصادی هستند که می باید مورد توجه جدی قرار گیرند .

دلایل و آثار اقتصادی کسری پنهان بودجه عمومی در تراز سرمایه ای:

کسری پنهان دیگری که می تواند در مرحله اجرای بودجه عمومی خود را نشان دهد، در تراز سرمایه ای بودجه است.  بخش عمومی غیر از این که متکفل اوضاع جاری اقتصاد و کشور است ، وظیفه فراهم سازی زیرساخت های لازم برای فعالیت اقتصادی را نیز دارد . در تراز سرمایه ای بودجه نیز منابع و مصارفی وجود دارد که در شرایط عادی می باید موازنه آن مورد توجه باشد . منابع تراز سرمایه ای حاصل واگذاری دارایی های واقعی و مالی و مصارف آن حاصل تملک دارایی های سرمایه ای است . دارایی های دولت سرمایه ملی است که در شرایطی دولت می تواند این دارایی ها را برای تامین منابع لازم  جهت ایجاد زیرساخت ها واگذار کند . در ایران دارایی هایی که واگذار می شوند شامل فروش نفت، واگذاری شرکت های دولتی، فروش دارایی های مازاد دولت و نیز واگذاری دارایی های مالی یعنی انتشار اوراق مشارکت (و یا اوراق قرضه) است .

  • در حالتی که نفت به فروش می رسد ، یک دارایی بین نسلی واگذار شده است که اتفاقا تجدید ناپذیر است . منطق اقتصادی در این مورد حکم می کند که با رعایت عدالت بین نسلی این دارایی به سرمایه تجدید پذیر تبدیل شود . زیرساخت هایی که یک اقتصاد را پشتیبانی می کنند، مصارف اصلی فروش نفت می توانند باشند . اگر تراز درآمد برنامه ریزی شده از نفت (شامل فروش نفت و برداشت از صندوق توسعه ملی) با مصارف هزینه های تحقق یافته زیرساختی و عمرانی منفی شود، مجددا دو علت اقتصادی می تواند داشته باشد . یک علت آن ، می تواند افزایش قیمت تمام شده در فراهم سازی زیرساخت ها  در اجرا باشد که به ناکارآمدی مدیریت پروژه در این موارد مربوط خواهد بود . علت دیگری نیز که می تواند وجود داشته باشد عدم دقت کافی در برنامه ریزی کلان ایجاد زیرساخت ها مربوطه است . بسیاری از پروژه هایی که در بخش عمومی تعریف می شوند، خارج از اولویت لازم هستند . لذا این پروژه ها با فشار سیاسی کلنگ زنی می شوند، اما به دلیل پشتیبانی ضعیف بعدی ، به صورت ناتمام، سالیان زیادی باقی می مانند . در اینجا در واقع منابع عمومی به جای تمرکز بر موارد اساسی محدود و دارای اولویت، میان موارد بیشتر و با اولویت پایین تر پخش و توزیع می شوند و لذا این پروژه ها خارج از زمانبندی خود و با قیمت تمام شده بالاتر از معمول به اتمام می رسند . در کشور ما مشکل طرح های نیمه تمام عمومی سالیان سال است که به صورت یک معضل تداوم داشته است . وجود بیش از ۵۰ هزار طرح عمرانی نیمه تمام  از عمق این مساله مهم حکایت دارد. حاکم شدن منطق سیاسی بر منطق اقتصادی در بودجه ریزی ریشه اساسی این ماجرا می باشد .در این موارد تاثیر تورمی هزینه های عمرانی نیز به دلیل این که این پروژه ها به موقع وارد مدار اقتصادی نمی شوند بسیار زیاد خواهد بود . لذا در اصلاح ساختاری بودجه می باید این عارضه را درمان کرد .
  • در موضوع واگذاری دارایی های دولت ، مساله اقتصادی این خواهد بود که فروش این دارایی ها تنها زمانی توجیه دارد که در اصلاحات ساختاری بخش عمومی هزینه شوند . برای مثال ، دارایی های فیزیکی بخش عمومی می تواند خرج ایجاد زیرساخت دولت الکترونیک شود و یا برای توسعه سرمایه انسانی بخش عمومی به صورتی واقعی هزینه شود . در غیر این صورت، واگذاری این دارایی ها تنها موجب تحلیل رفتن بیشتر توان و بنیه بخش عمومی خواهد شد .
  • در مبحث دارایی های مالی ، واگذاری این دارایی ها (یعنی استقراض ) معمولا در جایی توجیه اقتصادی دارد که یا طرحی اقتصادی در بخش عمومی با بازدهی مناسب وجود دارد که میتواند هزینه استقراض صورت گرفته را جبران کند و یا این که منابع حاصله برای جبران کسری های بودجه  ناشی از ضرورت های موردی (مانند حوادث سیل و زلزله) هزینه شوند . در مورد اول  ابتدا باید اولویت اجرای این پروژه ها بررسی شود تا اطمینان حاصل شود که بازدهی اجتماعی این پروژه ها هزینه های فرصت منابع بکار رفته را جبران می کند. هزینه فرصت منابع مذکور بازدهی پروژه هایی است که با همین منابع می توانست در بخش خصوصی اجرا شوند .  ثانیاً می باید در اجرای این پروژه ها و مدیریت هزینه آنها دقت لازم صورت گیرد تا به صورتی اقتصادی به انجام برسند و ثالثا در بهره برداری از پروژه ها به گونه ای عمل شود که تا حد ممکن بتوانند از محل بازدهی خود جبران هزینه های دوره ساخت و نیز دوره بهره برداری را بنماید . در این صورت، در شرایطی که به هر دلیل پروژه از جبران هزینه های خود برنیاید ،دولت مجبور خواهد بود  از محل بودجه عمومی، کسری منابع آن را جبران نماید .
  • در مواردی که ضرورت های مقطعی موجب انتشار اوراق بدهی در بخش عمومی می شوند، توجه به توان دولت در بازپرداخت اصل و بهره این اوراق بسیار مهم خواهد بود. تجربه بسیاری از دولت های اروپایی و حتی امریکا در این مورد درس آموز است . هم اکنون بهره بدهی های عمومی به رقم مهمی در بودجه عمومی این کشورها تبدیل شده و بنیه بخش عمومی را برای انجام هر گونه هزینه رفاهی دیگر به تحلیل برده است  .اندازه بهینه استقراض دولت را میتوان با پیش بینی رشد اقتصادی و از آن طریق، ظرفیت مالیاتی دولت برای بازپرداخت بدهی های خود تعیین کرد .

با عنایت به آنچه بیان شد ملاحظه می شود که تحلیل اقتصادی بودجه عمومی از ابعاد مختلف لازم و مهم خواهد بود . به طور ساده، می توان چنین گفت که بودجه ریزی عمومی می باید در هر یک از سرفصل های خود توجیه اقتصادی داشته و بتواند معیارهای هزینه- فایده در بخش عمومی را برآورده سازد ، چیزی که کمتر در نظام بودجه ریزی ما بدان توجه می شود . در واقع، آنچه در عمل بیشتر دیده می شود، تلاش برای تراز کردن بودجه ای است که اساس آن بر چانه زنی و سهم خواهی بسته شده است و لذا بودجه قبل از این که بتواند مشکلی از اقتصاد ملی را برطرف سازد خود مسایل دیگری را بر فهرست گرفتاری های موجود می افزاید . از طرف دیگر، بخش عمومی کمتر مانند بخش خصوصی خود را نیازمند محک زدن با معیارهای اقتصادی می بیند . ریشه ریخت و پاش هزینه ای و نیز مدیریت ضعیف اجرای بودجه و حتی تن ندادن دستگاههای اجرایی به اجرای درست و کامل بودجه ریزی عملیاتی که مبنای اصلی آن را سنجه گذاری ، شفافیت و پاسخگویی تشکیل می دهد همین نکته مغفول مانده است .

 

 

 

 

 

 

 

 

 

۰

پاسخ دهید

Your email address will not be published. Required fields are marked *